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《人民调解法》解读

《人民调解法》解读

授课提纲:

一、《人民调解法》的制定背景和重要意义

(一)理论背景:非诉讼纠纷解决方式的优势与理论价值

(二)实践背景:人民调解制度的历史发展及客观需要

(三)《人民调解法》的重要作用和现实意义

二、《人民调解法》的亮点所在

三、《人民调解法》内容解读

  四、调解应该注意的问题

   

  一、《人民调解法》的制定背景和重要意义

  《人民调解法》于2010年8月28日审议通过,并将于2011年1月1日 实施,这是我国法治进程中的一件大事,可谓人民调解制度发展的一座里程碑。这部法律的颁布实施,对于及时、高效、妥善地解决民事纠纷和促进社会和谐社会,必将发挥更加重要的作用。

  (一)理论背景:

  非诉讼纠纷解决方式的优势与理论价值

  人民权利和法治意识的觉醒是件好事。但解决纠纷、维护权利是否必须通过诉讼的方式?特别是一些小额债务和邻里纠纷?曾几何时,媒体曾热衷报道诸如为了三毛钱的如厕费而打官司的案例,社会和舆论均视为人民法治观念的提升。然而,在高呼法治和权利的同时,也造就了部分人对诉讼机制的迷信,助长了诉讼万能思潮的泛滥,一时间,上法庭讨说法成为社会时尚。《秋菊打官司》,其实是在反映中国人的这种迷信诉讼的悲哀,或者说无奈。

众所周知,诉讼程序复杂、成本高昂,当事人举证难、执行难。一方面,案件数量剧增不仅使基层法院因超负荷运转而不堪重负,而且容易在客观上滋生久审不决、久拖不执、积案居高不下和审判质量下降等“诉讼爆炸”综合症,进而影响到法院的司法信用和审判的公信力。另一方面,许多当事人在耗费大量时间和金钱到人民法院寻求公正说法时不无遗憾地发现,将所有纠纷不分青红皂白地通过法院“依法裁决”并非最佳方案,“一刀两断”式的司法裁决,不仅没能寻求到自己“理想”中的公正,使对手折服,反而使自己更加忿恨对手以及代表国家断案的法院和法官,对社会的不满和对抗程度不仅没有减少,反而升级。更有部分当事人“因诉致贫”,影响了人民群众的生活和生产,使社会存在不稳定的隐患。

各国政府冷静审视司法现状,诉讼外替代性纠纷解决机制便应运而生,成为世界性发展趋势。在西方,“替代性争端解决机制”(ADR)自20世纪70、80年代开始出现,影响一直在扩大。调解被作为替代性争端解决的手段之一被大力推广,世界各国关于诉讼外调解的立法也得到了蓬勃发展。以高诉讼率著称的美国,90%以上的纠纷都是通过非诉讼方式解决,并且已经形成了一整套完善的纠纷解决体系,这对化解社会矛盾,定纷止争起到了不可估量的作用。在美国许多地区,法律明确规定当事人在寻求司法救助之前,必须尝试替代性纠纷解决机制中的一种或多种解决方式,并把它作为提起诉讼的一个必要条件。诉讼与非诉讼纠纷解决方式的综合运用,使得在美国只有不到5%的起诉案件真正进入审判程序,大大降低了诉讼成本,避免了冲突升级。

  日本是替代性纠纷解决机制比较发达的国家。在日本,传统型的替代性纠纷解决机制与现代性替代性纠纷解决机制同时并存,与诉讼构成一个多元化的纠纷解决系统,并在此基础上形成了较系统的理论体系和制度体系。日本的调解有《民事调解法》规定的民事调解和《家事审判法》规定的家事调解。从统计数据上看,在日本采用民事调解和家事调解的事件数几乎与民事诉讼事件的总数相等。当今世界,随着代替性纠纷解决方式在现代社会中被广泛大量地应用,其功能和地位也日益提高,并已逐步被纳入法制轨道,形成了与民事诉讼机制相互衔接的多元化纠纷解决机制。除上述提到的美国和日本外,其他各国的民间调解等非诉讼机构遍布城乡和各行各业。欧盟目前正在制定一部适用于欧盟各国的《纠纷解决法》,联合国也正在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾纠纷的法律文件。由此可见,用调解的方式解决社会矛盾纠纷,已成为许多国家认同的较好方法之一,成为当今各国化解社会矛盾纠纷的一种趋势。

  调解的价值在现代社会被广泛认同。中国的调解制度历史悠久,西方国家将其作为“东方经验”而学习借鉴。有西方学者进行了关于调解在跨文化背景下的一般研究和独特的中国传统调解制度的研究,许多律师也将调解纳入到他们的业务范围。许多志愿或专门的调解机构大量涌现。1982年美国首席大法官Warren  Burger在他的一篇报告中号召法律执业者以化解人类冲突为自己的历史责任,并敦促全美律师协会向替代性解决争端方面努力。1983年,哈佛大学校长、法律专家Derek Bok批评美国法学院:教育学生的目的不是让他们学会友好、和谐的相处而仅是学习如何化解冲突。它写到:“可以预言,在未来二、三十年内,最大的社会机遇存在于促使人们相互合作、和解而不是将人们引向竞争和对抗,如果律师不能带头引导合作并设计出使合作充分发展的机制,那他们就将不再是我们这个时代创造性社会实践的中心。”

    具体到人民调解,其制度价值在于:

  1、人民调解是现代社会自治的必然要求

  政治国家和市民社会的分离,公民权利意识的发展,客观上要求更多的自治措施来整合社会。人民调解作为一种群众自治性解决纠纷的制度,属于社会自治的范畴。人民调解制度的设置体现了国家法治与社会自治的正确关系:作为国家强力机器,法院不应当也不可能解决社会上的所有纠纷,其固有价值不过是解决纠纷的最后的、迫不得已的方式。事实上,诉讼自身也存在着诸多的弊端,且由于心理上、经济上、环境上等诸多因素使得人们对诉讼的利用存在诸多障碍。诉权利用的可能性越低,诉权被消蚀的可能性越大,对权利的保护也就越困难。万般无奈走上法庭,一个诉讼下来,当事人双方往往累得精疲力竭,胜诉者有时甚至得不偿失。如果纠纷能够在庭外及时化解,那又何必劳精费神翻脸诉讼呢?理性的当事人除非万不得已不会动辄对簿公堂,纠纷双方对非诉讼解纷机制存在天然偏好。所以,对社会成员间的冲突,应当尽可能的由社会机制加以消解。人民调解制度只要不断完善,客观上将有极大的发展空间。

  2、人民调解是法治发展的促进力量

  当代法治社会中的调解,是包含“公正”与“功利”,“利己”与“共赢”两方面的“契约性合意”,它体现了人们对公正有了新的理解:正义不能简单的被等同于权利,等同于制定法或法院判决中宣告的权利,我们更应关注正义的现实性,关注正义实现的条件,正义的具体形式,获得正义的代价以及正义的主观体验等因素。法治化条件下的调解与对立性主张的充分讨论以及为此设立的程序、法律家的专业性活动是可以并立而存的。正是通过契约关系这一中介环节,调节与法治结合起来了。 “如果仅仅就解决纠纷而言,当事人完全没有必要找法院,事实上最大量的纠纷是通过其他方式———行政的、调解的、仲裁的、自救的方式———解决的。只要其他机构或人与纠纷双方都没有亲疏关系,解决就未必不如法院公正。” 诉讼的爆炸不仅使法官身心疲惫,当事人也深受其害。如果法官为了维持裁判的品质而精斟细酌,案件处理必然迟延,当事人只能得到“迟来的正义”;如果法官为提升办案速度,办案品质必然有所下降,当事人只能得到“粗糙的正义。” 在这种种情况下,当事人选择世世代代熟悉的调解来解决纠纷则可能是一种较好的方法。因此,人民调解非但不是法治的对立面,不但不会阻滞法治的发展、有损法治的精神,恰恰相反,人民调解具有与法治的亲和性,它可以成为法治发展的促进力量。

  3、人民调解是利益实现的理性选择

  勿庸置疑,当代法治社会中的调解本质上是以合意为基础和核心的。所谓是否进行调解、如何进行调解以及是否接受调解的结果都依双方当事人的自愿选择而定。这是私法意思自治原则的体现。一般来说,民事主体在发生利害冲突时先选择成本较低、能平息主体对立情绪的非诉讼手段。只有在双方利益冲突的裂度较高、排解难度较大或冲突事实较复杂的情况下,当事人才会诉诸昂贵、费时、正式的诉讼程序。如果能够以较小的投入得到较大的收益,在当事人看来无疑是最理想的。例如,当事人不需要花费昂贵的律师费用、取证费用,就可以得到满意的答案;而时间可能是法官与当事人共同节约的资源。

  而事实上,所谓“妥协”、“让步”并不是无原则的,而应该是当事人对可得利益进行衡量之后的理性选择,是当事人从社会关系的维持角度出发以保护自己利益的一种策略, 可以理解为一种“必要的牺牲”。一个理性行动者也许会选择将短期收益让给他人而存储具有更大价值的长期收益。因此,当理性行动被理论家观察到明显的利他行为时,他们都倾向于将这一行为视为一种持续的、互利的交换格局的组成部分。 “对立却不能互相残杀、给予却不必牺牲自己——这也是我们所谓的文明世界中的各个阶层、各个国家和每个个人将来都应该懂得的道理。”

  公正的调解达成的协议往往也能得到自觉的执行。调解人的作用旨在帮助当事人双方传达信息、沟通意见,发现共同点并进行一定程度的劝导说服,但这一切的前提必须是尊重当事人的意愿。既然调解的过程是一个双方协商并达成共识的过程,一般而言,合意的出现表明双方矛盾的化解或至少大大降低了其尖锐性,即便是作了很大的让步,当事人也通常是在权衡利弊之基础上作出的意思表示。因而,他们对调解往往采取积极的态度予以履行。诚如古罗马法谚云:“调解(和解)为最适当之强制执行。”

调解的合意性,纠纷解决的彻底性、经济性等价值显然符合当事人和社会双重利益。所以说,从权利实现的成本和效率角度而言,“为权利而斗争”毋宁说“为权利而沟通”!

  总之,具有中国特色的人民调解制度,作为社会综合治理的一种手段,作为非诉讼纠纷解决的一种民间机制,它所创造的那种相对于诉讼宽松、融洽、民主的氛围,重教化、重情理的定位,以及其特有的人际关系整合功能,无疑使当事人的裂痕容易修复,也符合国人千百年来“和为贵,冤家宜解不宜结”的观念传统,更有利于现代和谐社会的构建。它所蕴涵的低成本、高效率解决纠纷,稳定社会的理念也极具制度价值,富有正义精神。

  新时期应有的化解矛盾纠纷的理念:

  1、要让民众知道:“调解”是一种“双赢”的选择。 “为权利而斗争”、“诉讼率提高=权利意识提高”的公式正在受到质疑。在现代法治社会,相当多的纠纷也并不能简单地归结为权利义务关系,而更多的是利益之间的平衡问题。在权利之间和利益之间的冲突中,固然可以通过判决作出胜负分明的判断,但是也有可能通过协调达到“双赢”。 中国在与国际交往中,也都是在寻求一种“双赢”原则。如中国在wto的谈判中、对外政策中,都是在寻求一种“双赢”的做法。

  2、和谐地化解矛盾纠纷,是从对抗对决走向对话协商,从单一价值走向多元化,从胜负决斗走向争取双赢。这不仅是文明的进步,也是法治的进步。在这一过程中,中国的调解作为人类文明的重要成果,也为当代替代性纠纷解决机制的发展提供了重要的资源和经验。

  3、和谐地化解矛盾纠纷,是反映市场经济对法治秩序的决定作用。现代社会纠纷解决活动的理性特征——效益观念成为当事人和社会选择纠纷解决方式的基本判断依据。法治不能脱离它所赖以生存的市场经济及其客观规律,市场经济要求把纠纷解决机制作为经济秩序的组成部分。市场经济还将继续引领着纠纷解决机制的需求与发展,塑造着各种新型的替代性纠纷解决机制方式,乃至新的社会组织形式。随着我国市场经济的进一步完善和发展,可以肯定地说,我国化解矛盾纠纷的机制还会在不断地创新,因此,对于我们来说,只要是有利于社会稳定,你就可以开拓性探求新的工作方法。

  4、和谐地化解矛盾纠纷,是法治社会的需要。

  随着社会的发展,纠纷的内容和形式,以及纠纷当事人和社会主体的需求变化,纠纷解决机制也会随之发生相应的变化。人民调解并不能解决法治的所有问题和危机,但它毕竟是法治自我更新的一种努力。对于象我国这样发展中国家、特别是通过法律移植实现法制现代化的国家而言,替代性纠纷解决机制更为重要的意义是一种法制和社会“可持续发展”的需要。因此,在发展的初期阶段重视人民调解工作,具有营造法治的“可持续发展”的特殊意义。

  (二)实践背景:人民调解制度的历史发展及客观需要

  中国历史上素有由年高有威信的乡官里正调解民间纠纷的习俗。劳动人民之间发生纠纷,常由当事人的亲友、四邻出面调停。宋代后多由保长、族长充当调解人。辛亥革命后出现民间调解组织息讼会。

  人民调解作为一种制度始于第二次国内革命战争时期的革命根据地。1931年制订的《中华苏维埃共和国地方政府暂行组织条例》规定,乡苏维埃有权解决未涉及犯罪行为的各种争执,并设立了负责解决群众纠纷问题的裁判委员。抗日战争时期,有些地区抗日民主政府制订了区域性的调解暂行办法。中华人民共和国建立后,党和政府高度重视人民调解工作。村民委员会、居民委员会承担了大量的调解民间纠纷的工作。1954年,政务院颁布《人民调解委员会暂行组织通则》,规定人民调解委员会是群众性的调解组织,任务是调解民间一般民事纠纷与轻微刑事案件,并通过调解进行政策法令的宣传教育。1989年国务院发布《人民调解委员会组织条例》对人民调解委员进行规范,进一步促进了人民调解工作的发展。1991年4月9日开始施行的《中华人民共和国民事诉讼法》,把调解工作列入“基本原则”一章。公安、司法机关都有调解民间纠纷的职权,这种调解是公安、司法工作的补充。2002年9月16日最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》,依法确认调解协议具有民事合同性质并依法确认其效力。2002年9月26日司法部出台《人民调解若干规定》,对人民调解工作作出具体规定。2007年最高法院、司法部出台了《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》。2008年最高法院制定了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》。2009年《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》等等一系列规范性文件。截至2009年底,全国共有人民调解组织82.4万个,人民调解员494万人。近五年来,全国人民调解组织直接调解、协助基层人民政府调解各类民间纠纷2904万余件,为维护社会和谐稳定,促进经济社会发展作出了突出贡献。但在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、各种矛盾凸显叠加的今天,人民调解工作也面临新的发展和挑战,人民调解的范围,逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见、多发的矛盾纠纷,向土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点纠纷扩展,人民调解与行政调解、司法调解、仲裁诉讼等纠纷解决方式的结合也越来越紧密。人民调解法律制度在组织规范、程序规范和协议效力等方面,都需要通过立法进一步完善,以适应新形势下人民调解工作发展的需要。近些年来,全国人大代表、政协委员每年都提交数十件提案、议案,呼吁尽快制定人民调解法,各有关部门也一直在积极推动人民调解立法工作。今年5月,国务院第110次常务会议讨论通过了人民调解法草案,提请全国人大常委会审议。今年6月,全国人大常委会第一次审议人民调解法草案,8月第二次审议通过,这充分说明了社会各界对人民调解立法工作的重视、关心,也说明这部法律的立法时机已经成熟,是应运而生。

  (三)《人民调解法》的重要作用和现实意义

  人民调解是一项具有中国特色的、具有深厚中华民族传统文化内涵的法律制度,是我国人民独创的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式。由于人民调解具有扎根基层、分布广泛、方便快捷、不伤感情等特点,在解决纠纷中具有独特的、其他纠纷解决方式不可替代的作用,被称为化解矛盾纠纷的“第一道防线”。

  颁布实施人民调解法是全面提升人民调解工作法律地位,完善中国特色社会主义法律体系的需要。人民调解制度是在党的领导下,继承和发扬我国民间调解的传统,经历了革命、建设和改革各个历史阶段的实践,不断发展和完善起来的一项具有中国特色的社会主义法律制度。经过几十年的发展完善,人民调解制度已经成为预防化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的重要手段,成为我国社会主义法律体系的有机组成部分。我国宪法、民事诉讼法等法律都对人民调解作出了规定。颁布实施人民调解法,对于进一步规范人民调解工作、提升人民调解的法律地位,丰富和完善具有中国特色的社会主义法律体系具有十分重要的意义。

  颁布实施人民调解法是深入推进社会矛盾化解,更好地维护社会和谐稳定的需要。人民调解是人民调解委员会通过说服、疏导等方法,促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,解决民间纠纷的活动。人民调解具有程序简便、不伤感情、成本低、效率高等特点,人民调解员来自群众、熟悉民情,能够使当事人在自愿平等、互谅互让的基础上消除隔阂、化解纷争,对于有效化解矛盾纠纷、增进人民群众团结、维护社会稳定具有十分积极的促进作用。近年来,全国人民调解组织每年调解各类矛盾纠纷数百万件。颁布实施人民调解法,对于进一步发挥人民调解在多种纠纷解决方式中的基础性作用,充分调动广大人民调解组织、人民调解员的积极性,更加有效地预防化解社会矛盾,深入推进社会矛盾化解,维护社会和谐稳定具有十分重要的作用。

  人民调解法的颁布实施,是总结吸收实践成果,实现人民调解法制化、制度化、规范化的需要。人民调解法是全面规范人民调解工作的法律,它确立了我国人民调解制度的法律地位和基本框架,对人民调解工作的基本原则、人民调解组织、人民调解员、调解程序、经费保障、调解协议效力等都作出了明确规定;它充分肯定了新中国成立以来人民调解工作所取得的成绩,总结吸收了近年来特别是《人民调解委员会组织条例》颁布以后人民调解工作改革、发展、创新所取得的成果和积累的经验,通过法律的形式加以确认,为人民调解工作提供了坚实的法制保障,对于推动人民调解工作的法制化、规范化、制度化建设具有十分重要的意义。

  人民调解法的颁布,是人民调解工作的一件大事,也是我国法制建设的一件大事,对于加强人民调解工作,化解社会矛盾,维护社会稳定,构建社会主义和谐社会,都将产生重大而深远的影响。人民调解工作具有广泛的群众性和社会性。它在加强对人民的爱国守法教育,增强人民团结,防止恶性刑事案件发生、维护社会和谐、促进经济发展,处理社会矛盾纠纷等方面将发挥不可缺少和不可替代的作用。

  二、《人民调解法》的亮点所在

  (一)、人民调解制度实现了“法律”化的重要转变

  中国具有“和为贵”、“无讼”、“厌讼”的法律文化传统,而通过调解方式解决纠纷则是这一传统的重要体现。根据调解人的性质不同,调解大致可分为官方调解和民间调解。其中,人民调解是诸多民间调解类型中分布最广、作用最大的一种调解方式,是一项颇具中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式,被认为是解决纷争、维护社会稳定的“第一道防线”,在国外也同样享有盛誉,被誉为有效化解社会矛盾的“东方经验”。但从规范依据上看,对于这一化解矛盾纠纷的极为重要的纠纷解决方式,长期以来主要是依据行政法规、规章、司法解释或政策性的规范性文件,而没有狭义的“法律”专门予以规范。

  具体而言,尽管早在1954年,中央人民政府就制定了《人民调解委员会暂行组织通则》,作为新中国成立后指导人民调解工作的主要依据,并且在1989年国务院又重新制定了《人民调解委员会组织条例》,但这两个法规只规定了人民调解的组织程序,没有全面地对人民调解制度作出完整规定。为了更好地规范人民调解活动,司法部于2002年9月26日发布了《人民调解工作若干规定》,最高人民法院于2002年9月16日发布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》,最高人民法院、司法部又共同于2002年1月1日和2004年2月13日发布了《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》及《关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》,这些规范性文件对于发挥人民调解的功能虽然起到了重要的指导作用,但却具有以下重要缺陷:第一,其效力层次偏低,与人民调解的重要性不相称;第二,其内容不完整,有关的法规、规章、司法解释或其他规范性文件相互之间的规定还不够协调甚至存在一定的矛盾;第三,经济、社会的发展对人民调解制度提出了新的要求,而原有的调解制度在组织规范、程序规范和协议效力等许多方面都需要通过立法进一步完善。因此,人民调解法的颁布,意味着我国的人民调解制度实现了“法律”化的重要转变,表明国家以立法的形式对人民调解的性质、任务、原则、组织形式、调解员的选任、调解的程序和效力等问题作出了规定,从而使人民调解工作进一步实现了有法可依,步入法制化、规范化的发展轨道。

  (二)、人民调解与其他纠纷解决方式的衔接和配合机制更趋完善

  人民调解法制定过程中,充分考虑了不同纠纷解决方式的相互关系和功能互补作用,总结了实践中各纠纷解决方式发挥各自优势化解社会矛盾的实际经验,在以往司法解释和规章所作规定的基础上,对人民调解与其他纠纷解决方式的衔接和配合机制作出了更趋完善的规定。

  1、在纠纷解决方式的选择上贯彻了人民调解优先原则

  人民调解是通过民间方式化解矛盾、消除纷争的有效手段,是新时期维护社会稳定的“第一道防线”,具有灵活性、快速性、低成本等优点,因而应尽量引导当事人通过人民调解方式解决争议。人民调解法第十八条即体现了这一要求,贯彻了人民调解优先原则,规定基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷,可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。据此,法院在立案之前或公安机关行政裁决之前,从维护当事人的权益角度出发,认为某些案件的首选纠纷解决方式并非诉讼程序、行政程序时,即可以引导当事人通过人民调解来解决其纠纷。

 2、强调了调解不成时与其他纠纷解决机制的衔接

  由于各种原因,调解可能不成功,故人民调解法第二十六条规定,人民调解员调解纠纷,调解不成的,应当终止调解,并依据有关法律、法规的规定,告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

  3、明确规定了调解协议的司法确认机制

  由于人民调解协议不具有强制执行的效力,因而一旦义务人拒不履行义务,往往还需重新进入诉讼程序。这不但增加了当事人的诉累,也浪费了大量的司法资源,加大了法院的工作压力。为了解决这一问题,一些地方的法院进行了人民调解协议之司法确认的改革探索,例如甘肃省定西市两级法院早在2007年3月即进行了改革试点,最高人民法院2009年7月24日下发的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》则对司法确认程序加以认可。以此为基础,人民调解法第三十三条首次以立法的方式明确对这一机制作出了规定:经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认,人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力;如确认调解协议有效,则权利人在对方拒绝履行或者未全部履行时可向人民法院申请强制执行;如确认调解协议无效,则当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议,也可以向人民法院提起诉讼。

  人民调解法对司法确认制度明确作出规定,是人民调解工作与司法审判活动有机衔接的一项重要制度创新。一方面,司法确认制度体现了对人民调解的有力支持,大大强化了人民调解协议的效力,维护和提升了人民调解的公信力,是司法权对人民调解给予支持的重要保障性程序机制。另一方面,它以一种简便、快捷、高效、彻底、和谐、经济的程序机制为当事人提供了司法救济和司法程序的保障,它不需要当事人提起诉讼,减少了法院诉讼案件的压力,但它并没有剥夺或弱化当事人获得司法救济的基本权利。司法确认制度的创立,实际上是在强化人民调解协议的法律效力与保障当事人的司法救济权之间找到了平衡点,体现了程序设计的科学性、合理性、可操作性,对于充分、高效地保护当事人的合法权益具有重要意义。

  (三)、进一步规范和完善了人民调解的组织形式、调解主体、调解程序等方面的制度

  与1989年的《人民调解委员会组织条例》相比,人民调解法对于人民调解的组织形式、人民调解员的选任、调解程序等诸多方面,作出了更为完善的规定,主要表现在:一是进一步坚持和巩固了人民调解委员会及其调解活动的群众性、民间性、自治性之性质和特征。这一属性是人民调解工作赖以存在的基础,使其区别于行政部门的裁决和司法机关的审判等纠纷解决方式,实现了人民群众自我管理、自我服务式的自律性纠纷解决,使其具有自己鲜明的特点和优势。人民调解法进一步坚持和巩固了这一属性,从而从立法层面确立并实现了纠纷解决机制的多元化。二是人民调解委员会的设置更加合理化、更能满足实践的需求。人民调解法除了进一步规范了村民委员会、居民委员会、企业事业单位的人民调解委员会的设立、组成和推选程序外,还扩大了人民调解组织的设置范围,即规定乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会,调解民间纠纷,从而为各种新型人民调解组织的设置预留了制度空间,可以最大限度地满足调解实践的发展和需求。三是进一步明确了人民调解员的任职条件、选任方式、行为规范和保障措施。这将有利于人民调解员队伍整体素质的提高并激励其积极地参与人民调解工作。四是人民调解程序的灵活性和便利性得到更加充分的体现。基于人民调解的民间性、自治性特点,调解程序的相关规定凸显了在充分尊重当事人权利之基础上的不拘形式、灵活便捷、便民利民的特点和优势。五是进一步明确和加强了对人民调解工作的指导和保障措施。

  概而言之,人民调解法的亮点可总结为六个规定、七大特点、八大进步。

  六点明确规定:   当事人有权拒绝调解或要求终止调解、  人民调解达成的协议具有法律约束力、  人民调解委员会委员任期三年可连任、  人民调解员不得泄露当事人个人隐私、人民调解委员会调解民间纠纷不收任何费用、通过两条规定对调解员的工作进行保障。

七大特点:   村居委会应设立调解委员会、政府应支持和保障调解经费、确立调解协议司法确认制度、调解协议是有法律约束力的、

明确规定人民调解员的条件、调解民间纠纷应当就地进行、明确与其他调解形式的衔接机制。

  八大进步:一是坚持和巩固了人民调解的群众性、民间性、自治性的性质和特征;二是进一步完善了人民调解的组织形式;三是进一步明确了人民调解员的任职条件、选任方式、行为规范和保障措施;四是进一步体现了人民调解的灵活性和便利性;五是法律确认了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接机制;六是进一步明确了人民调解协议的效力和司法确认制度;七是加强了对人民调解工作的指导和保障;八是筑牢社会矛盾"第一道防线"。

  三、《人民调解法》内容解读

  《人民调解法》共三十五条,除总则、附则外,对人民调解组织、人员、程序、协议作出了规定。其主要内容如下:

   1、完善了人民调解组织形式

  村民委员会和城市居民委员会的人民调解委员会是人民调解工作的组织基础。随着日益发展的人民调解工作的需要,人民调解组织形式也有了新发展,该法在现行法律、行政法规规定的基础上,完善了人民调解组织形式。

  一是明确了人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。(第七条)

  二是进一步规范了村民委员会、居民委员会、企业事业单位的人民调解委员会的设立、组成和推选程序。该法规定:村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。人民调解委员会由委员3至9人组成,设主任1人,必要时,可以设副主任若干人。(第八条)村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议、居民会议推选产生;企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工代表大会或者工会组织推选产生。人民调解委员会委员每届任期3年,可以连选连任。(第九条)

  三是进一步扩大了人民调解组织的范围。该法规定:乡镇、城市街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会,调解民间纠纷。(第三十四条)

  2、明确了人民调解员的范围、条件、行为规范和保障

  为了提高人民调解员队伍的整体素质,优化人民调解员的队伍结构,以适应人民调解工作的发展要求,该法对人民调解员作出如下规定:

  一是规定了人民调解员的范围和条件。该法规定:人民调解员由人民调解委员会委员聘任。(第十三条)人民调解员应当由公道正派、善于联系群众、热心人民调解工作,并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。(第十四条)

  二是规定了人民调解员的行为规范。该法规定:人民调解员在调解工作中偏袒一方当事人的,侮辱当事人的,索取、收受财物或者牟取其他利益的以及泄露当事人的个人隐私、商业秘密的行为之一的,由其所在的人民调解委员会给予批评教育、责令改正;情节严重的,由推选或者聘任单位予以罢免或者解聘。(第十五条)

  三是明确了调解员保障措施。人民调解员从事人民调解工作,应给予适当的误工补贴;因从事调解工作岗位上致伤致残,当地人民政府应提供必要的医疗、生活救助;在调解岗位上牺牲的,其配偶、子女享受国家抚恤和优待。(第十六条)

  3、规范了人民调解程序

  该法将实践中行之有效的经验、措施总结提炼上升为法律制度,用以指导、规范人民调解工作实践。

  一是规定了人民调解的申请程序。该法规定:当事人可以向人民调解委员会申请调解;人民调解委员会也可以主动调解。一方当事人明确拒绝的,不得调解。(第十七条)

  二是规定了调解员的选择和调解的方式。该法规定:人民调解委员会根据调解纠纷的需要,可以指定一名或者数名人民调解员进行调解,也可以由当事人自主选择一名或者数名人民调解员进行调解。(第十九条)人民调解员根据调解纠纷的需要,在征得当事人的同意后,可以邀请当事人的亲属、邻里、同事参与调解,也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解。人民调解委员会支持群众认可的社会人士参加调解。增加人民调解工作社会参与的意识;(第二十条)人民调解员调解民间纠纷,应当坚持原则,明法析理,明辨是非,主持公道。调解民间纠纷,应当及时、就地进行,防止矛盾激化。(第二十一条)人民调解员根据纠纷不同情况,可以采取多种方式调解民间纠纷,充分听取当事人的陈述,讲解有关法律、法规和国家政策,耐心疏导,在当事人平等协商、互谅互让的基础上,提出纠纷解决方案,帮助当事人自愿达成调解协议。 (第二十二条)

  三是规定了当事人在调解中的权利义务。该法规定:当事人在人民调解活动中享有下列权利:选择或者接受人民调解员;接受调解、拒绝调解或者要求终止调解;要求调解公开或者不公开进行;自主表达意愿、自愿达成调解协议。(第二十三条)当事人在人民调解活动中履行下列义务:不得提供虚假情况;遵守调解现场秩序,尊重人民调解员;尊重对方当事人行使权利。(第二十四条)

  4、确立了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接机制

  一是规定了基层人民法院和公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷,可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解,这也就是在法院立案之前,在公安机关行政裁决之前,认为有一些案件是可以不经过诉讼程序来化解的矛盾,就是引导到人民调解,运用人民调解的手段来解决这些矛盾。

  二是人民调解委员会在调解过程中对调解不成、达不成协议的纠纷,法律规定应该告知当事人可以通过仲裁、行政或者司法途径来维护自己的权益。

  三是规定经过人民调解委员会调解达成协议后,双方当事人如果认为有必要,可以在协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。这也是一项新的制度规定,是对人民调解协议法律效力的一个有力的司法保障和司法支持。
  四是规定当事人就调解协议或调解协议书的内容发生争议或不能履行的,一方当事人可以到人民法院提起诉讼。这些规定的目的都是一致的,就是保障纠纷能够及时地化解,防止矛盾激化。

  5、加强了对人民调解工作的指导和保障

  为确保人民调解工作正常开展,调动广大人民调解员积极性,落实国家对人民调解工作的支持保障责任,该法规定:国家鼓励和支持人民调解工作,县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障,对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家有关规定给予表彰奖励。(第六条)村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。(第十二条)该法还规定:国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作,县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解工作进行业务指导。(第五条)

具体条文解读:

  第一章 总则第一条 为了完善人民调解制度,规范人民调解活动,及时解决民间纠纷,维护社会和谐稳定,根据宪法,制定本法。

  本条开宗名义,明确立法目的和立法依据。

    第二条 本法所称人民调解,是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法,促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,解决民间纠纷的活动。

  本条规定的是人民调解的含义,在理解时应把握以下几点:

  (1)人民调解是在人民调解委员会的主持下的一种群众性活动。群众性,自治性和民间性是人民调解的本质特征。根据本法第七条的规定,人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。人民调解员来自于群众、服务于群众;人民调解坚持平等自愿原则;人民调解程序灵活便捷、不拘形式等等,都充分体现了人民调解的群众性、自治性和民间性特征。保持人民调解的这种特征,有利于纠纷当事人自愿选择和接受调解,不妨碍在调解不成时另行行使诉讼权利,从而发挥人民调解在化解矛盾纠纷中的优势和作用。

(2)通过说服、疏导促使当事人双方平等协商,自愿达成调解协议。人民调解工作主要是在人民调解委员会主持下,通过人民调解员积极地在矛盾双方当事人之间说服、疏导,帮助交换意见,提出解决纠纷的建议,引导当事人自愿达成解决纠纷的协议。人民调解的方式方法是多样的,调解程序是灵活的,有利于调解组织和人民调解员及时采取积极措施予以解决,有效化解社会矛盾,达到从源头上减少纠纷的目的,实现法律效果、政治效果、社会效果的统一。如果人民调解的程序和方式强求模式化、程式化,反而会导致人民调解制度失去生命力。

(3)人民调解的工作范围为民间纠纷。人民调解制度自产生以来,调解的范围基本上是公民与公民之间的婚姻、继承、赡养、邻里关系、小额债务、轻微侵权等一般民事纠纷。随着经济社会的发展变化,特别是在目前的社会转型期,人民调解的范围,从纠纷主体到纠纷内容,都有了较大的拓展和变化。比如因土地承包、村务管理、征地拆迁、环境污染、劳资工伤、物业管理、医疗纠纷、催讨欠薪等社会热点、难点等引发的矛盾纠纷不断增多。根据近年的实践,一般认为,凡是发生在公民与公民之间、公民与法人或者其他组织之间,涉及当事人有权处分的人身、财产权益的纠纷,都属于民间纠纷,都可以通过人民调解来处理。但法律、行政法规规定应当由专门机关管辖处理的纠纷或者禁止采用调解方式解决的纠纷除外。这样理解,符合宪法及有关法律对人民调解的规定,也是人民调解区别于其他纠纷解决机制的明显特点。

 第三条 人民调解委员会调解民间纠纷,应当遵循下列原则:
  (一)在当事人自愿、平等的基础上进行调解;
  (二)不违背法律、法规和国家政策;
  (三)尊重当事人的权利,不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

自愿平等原则是人民调解的基础。人民调解应当在当事人自愿、平等的基础上进行。当事人可以接受调解,也可以不接受调解,即使在调解的过程中,当事人也可以拒绝继续调解;当事人可以接受人民调解委员会安排的调解员,也可以自主选择调解员;当事人可以接受调解员提出的调解方案,也可以自行提出调解方案;当事人可以自主选择达成书面协议还是口头协议,等等。当事人在调解的过程中享有平等的地位,权利行使平等,义务履行平等,任何人均不享有特权。

  民间纠纷的内容主要涉及法律规范调整的范畴,也有许多纠纷涉及道德规范调整的范畴。在法律规范调整的范畴中,又主要是民事权利义务规范。因此,人民调解主要依据法律、法规、规章、国家政策进行。在不违背法律、行政法规设定的强制性规定的前提下,可以依照社会公德、村规民约、公约良俗、行业惯例进行调解。纠纷调解的结果对当事人权利义务的确定,不得违反法律、法规的明确要求,不得侵害公共利益和第三方权益。

  尊重当事人权利原则是人民调解的保障。调解、仲裁、行政或司法途径,都是当事人维护自身合法权益的有效途径,各具优势和特点。选择哪种途径主张权利,维护利益是当事人的权利。运用人民调解,采用说服、协商、疏导等办法,及时解决矛盾纠纷,在预防和减少纠纷,增进团结、促进和谐上发挥了重要、不可替代的基础性作用。但是,这项制度本身的优势建立在尊重当事人权利、自愿、平等的基础上,而不是把人民调解作为所有纠纷的解决机制。这是人民调解的性质和功能定位决定的,是人民调解获得社会公信力的重要保障。面对纷繁复杂的矛盾纠纷,需要健全完善多种纠纷解决方式有机结合的机制,整合多种资源,既突出人民调解化解矛盾的基础性作用,又畅通其他权利救济渠道的衔接配合,最终达到化解矛盾、维护稳定、促进和谐的目的。

  第四条 人民调解委员会调解民间纠纷,不收取任何费用。

  这是人民调解法的亮点之一,也是调解大受人民群众欢迎的一个主要原因。

  第五条 国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作,县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。
  基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。

  本条是关于对人民调解工作指导的规定。

  1.指导工作体系

  (1)指导机构。承担人民调解工作指导职责的机构包括司法行政部门和人民法院。其中,县级以上各级司法行政部门负责指导本级行政区域内的人民调解工作。基层人民法院负责对人民调解委员会调解民事纠纷进行业务指导。  (2)指导职责划分。   司法行政部门对人民调解工作的指导职责是全面系统的,包括了人民调解工作组织、队伍、业务、工作等各个方面,基层人民法院对人民调解工作的指导是对人民调解委员会调解民事纠纷的活动进行业务指导。

  2.司法行政部门对人民调解工作的指导

  司法行政部门对人民调解工作的指导,就是由县级以上司法行政部门在正确把握人民调解工作科学理论和规律的基础上,按照人民调解工作的法律规范和方针政策,立足于人民调解工作实际情况,对人民调解工作的发展方向做出指示,对人民调解组织建设、队伍建设、业务建设、制度建设等进行制度,对人民调解工作活动进行规范、保护和监督。具体而言:

对人民调解工作的指引和规范。具体包括:①制定相关政策;②加强调查研究;③总结交流经验;④做好人民调解委员会的组织建设、队伍建设、业务建设和制度建设的指导工作。

  对人民调解委员会日常工作的指导。主要包括以下内容:①及时解答、处理人民调解委员会或者纠纷当事人就人民调解工作有关问题的请示、咨询和投诉;②应人民调解委员会的请求或者根据需要,协助指导对矛盾纠纷的调解活动,特别是那些比较疑难的纠纷、涉及群众切身利益的热点难点纠纷以及群体性纠纷等;③对人民调解委员会主持达成的调解协议进行检查,发现违背法律、法规、规章、政策和公序良俗的,及时指出并督促人民调解委员会告知当事人,通过合理程序予以改正。

  对人民调解员的业务培训。加强业务培训是司法行政机关指导人民调解工作的重要职能。县级司法行政部门,是对人民调解员进行业务培训的主要机关,要按照和司法部和省级司法行政机关的要求,结合本地实际,制定完备的人民调解员培训规划,明确培训取得目标、任务、人员、内容、方式方法和经费保障等,并精心组织,定期实施,切实提高人民调解员的业务素质和调解能力。

  3. 基层人民法院对人民调解工作的指导

对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导是基层人民法院的法定职责。由于人民法院是国家的审判机关,因此基层人民法院对人民调解工作的指导主要是通过审判活动在业务上给予指导。

  (1)通过审理涉及人民调解协议的民事案件进行指导。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导的一项重要内容,就是审理涉及人民调解协议的民事案件。经人民调解委员会调解达成调解协议以后,纠纷双方当事人认为有必要的,可以在规定期限内向人民法院申请司法确认,人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认人民调解协议有效、无效,并通过司法确认工作对人民调解委员会的业务工作进行指导。对人民调解委员会工作中存在的问题,人民法院应当以适当的方式告知主管的司法行政部门和制作调解协议的人民调解委员会,提出相关的意见和建议,以便在今后的调解工作中加以改进。

  (2)与司法行政部门密切配合进行指导。加强对人民调解工作的指导,需要基层人民法院通过与司法行政部门进行密切配合,通力合作,共同开展工作。县级司法行政部门和基层司法所,应当主动加强与基层人民法院的联系、配合,及时了解掌握纠纷当事人就人民调解协议向人民法院提起诉讼的情况,以及人民法院依法维护、变更及撤销调解协议的情况,发现人民调解工作及调解协议制作过程中存在的问题,总结经验教训,针对薄弱环节,采取有效措施,进一步改进和提高工作质量

  (3)通过诉讼调解与人民调解有机衔接进行指导

  加强对人民调解工作的指导,需要基层人民法院切实采取有效措施,努力实现诉讼调解与人民调解的衔接配合,把指导人民调解工作与审判质量效率评估体系建设结合起来,用制度来引导和激励广大基层法官在实践中努力实现审判活动与非诉讼程序的协调运行。

  此外,还需要正确处理好人民调解协议书与人民法院裁判文书的效力衔接,重视发挥诉讼调解程序简便、成本较低、便于执行的优势和人民调解信息灵、反应快、情况明的特点,力求案件处理法律效果和社会效果的有机统一。

  第六条 国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障,对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。

  【对人民调解工作经费的支持和保障】

  明确责任主体为县级以上地方人民政府,即县(市、区)、市(地、州)、省(区、市)三级政府,其经费来源性质为地方财政。

明确支持保障内容为人民调解工作经费。实践中,人民调解工作经费的开支范围应当包括司法行政机关指导人民调解工作的经费、人民调解委员会的补助经费、人民调解员的补贴经费。

  县级以上地方人民政府对人民调解工作经费的职责是给予必要的支持和保障。支持是基本的要求;保障是一项硬性责任,即地方政府必须拨付人民调解工作所需经费,以确保人民调解工作顺利开展;支持和保障以必要为限度。

人民调解工作经费保障的具体办法主要是:﹝1﹞各级司法行政机关指导人民调解工作的经费列入同级财政预算;(2)为支持人民调解委员会和人民调解员的工作,地方财政可根据当地经济社会发展水平和财力状况,适合安排人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费。乡镇(街道)、村(居)委会、企事业单位等设立人民调解委员会和人民调解员的机构应继续在各方面对其提供支持;(3)人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费的安排和发放应考虑每个人民调解委员会及调解员调解纠纷的数量、质量和纠纷的难易程度、社会影响大小以及调解的规范化程度。补助和补贴经费可由县级司法行政部门商同级财政部门确定。

  【对人民调解委员会和人民调解员进行表彰和鼓励】

  对于人民调解员来说,因工作成绩显著或贡献突出而受到表彰和鼓励,不仅是一种荣誉,也是一项权利。

  表彰鼓励的主体是县级以上地方人民政府,即县(市、区)、市(地、州)、省(区、市)三级政府,其表彰性质属于政府表彰。

  表彰奖励的对象是有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员。既包括本法所规定的村民委员会、居民委员会、乡镇、街道、企业事业单位、社会团体、其他组织等各种类型的人民调解组织,也包括了专、兼职在内的各类人民调解员。

  表彰奖励的条件是做出突出贡献。对突出贡献的理解应当结合本行政区域内的矛盾纠纷情况、人民调解工作效果等具体确定,一般应从调解纠纷情况、防止民间纠纷激化情况、挽回人身财产损失情况、开展法制宣传教育情况等方面加以考量。

  表彰奖励的形式既可以是授予荣誉称号,也可以给予物质奖励,只要符合国家有关表彰奖励的规定即可。

  第二章 人民调解委员会

  第七条 人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。

  在把握人民调解委员会的性质时需要注意:

  1.人民调解委员会是群众性组织。其本质是让人民群众组织起来,自己管理自己的事情,是人民群众自我管理、自我教育、自我服务的组织形式。人民调解委员会的群众性,主要体现在以下几个方面:(1)人民调解委员会是群众自治的组织。人民调解委员会由村(居)民委员会设立。人民调解委员会的委员由群众推选产生,人民调解委员会根据需要依照法定条件从群众中聘任其他人民调解员。(2)人民调解的工作范围是民间纠纷,主要是公民之间、公民与法人或者其他组织之间发生的涉及人身、财产权益的民事纠纷。(3)人民调解员与纠纷当事人地位平等。(4)人民调解不具有行政或司法等国家强制力的属性。人民调解协议的履行,主要依靠人民调解的公信力以及道德、舆论的约束力,由当事人自觉履行。人民调解协议在未通过司法确认之前不具有强制执行的效力。

  2.新型人民调解委员会的性质。本法附则规定了乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会。这些新型的人民调解组织形式是近年来顺应实践的需要逐渐发展起来的,它们在本质上仍然是群众性组织。

  3.人民调解委员会应当依法设立。具体包含以下几层含义:(1)设立主体应当符合法律规定,主要包括村民委员会、居民委员会、企业事业单位、乡镇、街道、社会团体或者其他组织等;(2)相关工作制度应当符合法律规定,如调委会的产生方式、调解员的条件、调解不收费等;(3)人民调解委员会的工作范围应当符合法律规定,就是调解民间纠纷,不能调解涉及重大公共利益或者应当由专门机关管辖处理的纠纷案件。

  第八条 村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。
  人民调解委员会由委员三至九人组成,设主任一人,必要时,可以设副主任若干人。
  人民调解委员会应当有妇女成员,多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。

  第八条规定的是人民调解委员会的组织形式与人员构成。

  【人民调解委员会的组织形式】

  (1)村民委员会、居民委员会应当设立人民调解委员会,这也是宪法的要求。村(居)人民调解委员会是人民调解组织的基本设立形式,也是人民调解工作的主要组织基础。重在解决群众生活中发生的矛盾纠纷。

  (2)企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。本法不要求企业事业单位必须设立,而是由企业事业单位灵活掌握。一般认为,企业事业单位规模比较大,人员众多,纠纷多发,即有设立的必要,反之,可不予设立。企业事业单位人民调解委员会重在解决群众工作中发生的矛盾纠纷。

  (3)关于领导设置和人员构成。

  在委员的性别构成上,体现了男女平等原则,使妇女有机会参与更多的社会事务;同时也能发挥妇女在调解婚姻、家庭、邻里纠纷方面所具有的优势。

  在委员的民族构成上,特别需要强调是,人数较少的民族不一定是少数民族,在一个特定的行政区域或组织内,哪个民族的人数较少就是人数较少的民族。作此更多主要是出于民族平等和有利于纠纷解决的考虑。同一民族的群众在生活习惯、思想观念等方面较为接近,更能够互相理解和体谅,由本民族的群众作为调解员,能够较好的抓住纠纷的症结所在,把握纠纷当事人的心态,有利于矛盾纠纷的化解。

  第九条 村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生;企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生。
  人民调解委员会委员每届任期三年,可以连选连任。

  村(居)民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生。推选工作应当遵守《村民委员会组织法、《城市居民委员会组织法》的有关规定。企业事业单位人民调解委员会委员可以有三种产生方式。

  人民调解委员会委员的任期规定为三年,与村民委员会、居民委员会的任期是一致的。这样便于人民调解委员会与村(居)民委员会同时产生、同时进行换届选举,避免为推选人民调解委员会委员而单独召开村(居)民会议或者村民代表会议。

  人民调解委员会是基层群众性自治自治,人民调解是人民群众自己化解矛盾纠纷的重要形式。作为人民调解委员会委员,并不拥有什么权力,而是凭着对人民调解工作的热情而参与进来,同时,从事较长时间的人民调解工作也会积累一定的经验,因此,人民调解委员会委员可以连选连任,没有连任次数的限制。

  第十条 县级人民政府司法行政部门应当对本行政区域内人民调解委员会的设立情况进行统计,并且将人民调解委员会以及人员组成和调整情况及时通报所在地基层人民法院。

  第十一条 人民调解委员会应当建立健全各项调解工作制度,听取群众意见,接受群众监督。

  人民调解委员会工作制度主要包括岗位责任制、例会、学习、考评、业务登记、统计和档案管理等。这些是人民调解委员会应当建立健全的基本制度,此外,根据工作发展和实际需要,还可以建立其他相关制度,以保障人民调解工作规范开展。诸如:回访制度、纠纷排查制度、纠纷信息传递与反馈制度等等。各地也应结合实际积极探索完善人民调解工作制度体系,建立健全社情民意分析研判制度、重大纠纷集体讨论制度、重大疑难纠纷报告制度、矛盾纠纷调处跟踪反馈机制、群众性事件快递反应机制等,变被动调解为主动调解,变事后调解为事先防范,逐步形成一整套有效预防和化解矛盾纠纷的人民调解工作制度体系。

  第十二条 村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。

  第三章 人民调解员

  第十三条 人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。

  除人民调解委员会委员担任的人民调解员外,人民调解委员会还可以根据需要聘任部分具有专业知识、专业技能并符合本法第14条规定条件的人员担任人民同行业。这类聘用人员既可以是专职调解员,也可以是兼职调解员。非人民调解委员会委员的人民调解员只能通过聘任方式产生。

  第十四条 人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作,并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。

  县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。

  根据本条规定,人民调解员应当具备下列条件:

  公道正派。这是对人民调解员道德品质的要求。所谓公道正派,是指为人公道,作风正派,能够客观地分析判断事务,分清是非和责任,并敢于坚持原则,弘扬正气,支持正义,面对纠纷能够做出公正的评判,能够为当事人所信服。

  热心人民调解工作。这是对人民调解员工作积极性方面的要求。积极、主动、耐心地从事人民调解工作,不在乎个人得失,勇于奉献。

  具有一定的文化水平、政策水平和法律知识。这些条件要求是从事人民调解工作所必需,但是对文化水平、政策水平、和法律知识的理解不能片面化。一方面,人民调解的性质决定了人民调解员的优势往往不在于学历等因素,与之相比,调解技巧、群众威望可能更为重要。另一方面,我国不同地区的文化发展水平差异较大,文化水平的高低具有很强的相对性,因此,对人民调解员的受教育程度不宜作出一刀切的高低。政策水平和法律知识可以通过多种渠道、多种形式来获得,只要能够满足调解工作的需要即可。

  成年公民。在我国,成年是指年龄达到18周岁,人民调解员应当具有完全的民事行为能力,应当具有中国国籍,能够胜任比处理一般事务更为复杂、技巧性更强的人民调解工作。

  业务培训的内容应当包括政策理论、法律知识、调解技巧等。

  第十五条 人民调解员在调解工作中有下列行为之一的,由其所在的人民调解委员会给予批评教育、责令改正,情节严重的,由推选或者聘任单位予以罢免或者解聘:
  (一)偏袒一方当事人的;
  (二)侮辱当事人的;
  (三)索取、收受财物或者牟取其他不正当利益的;
  (四)泄露当事人的个人隐私、商业秘密的。

   第十六条 人民调解员从事调解工作,应当给予适当的误工补贴;因从事调解工作致伤致残,生活发生困难的,当地人民政府应当提供必要的医疗、生活救助;在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员,其配偶、子女按照国家规定享受抚恤和优待。

  对人民调解员误工补贴的保障主体,应理解为县级以上地方人民政府和设立人民调解委员会的村民委员会、居民委员会、企业事业单位等,以县级以上地方人民政府财政保障为主,设立单位保障为辅,二者互为补充。补贴的认定以人民调解员从事调解工作直接造成的经济损失和人民调解员开展工作中的必要经济开支为限度。

  【人民调解员救助】

  救助适用的对象是因从事调解工作致伤致残,且生活发生困难的人民调解员。实施救助的主体是当地人民政府,主要是县、市两级人民政府;救助的内容是必要的医疗、生活救助,这种责任是一种补充性的最低救助责任,是在调解员无法通过其他合理渠道得到救助时政府承担的责任,而非赔偿或补偿责任。

  【人民调解员牺牲后的抚恤】

  抚恤制度适用的对象限于在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员,实施的主体是民政部门,由民政部门按照国家相关规定确定抚恤和优待的具体内容。

  第四章 调解程序

  第十七条 当事人可以向人民调解委员会申请调解;人民调解委员会也可以主动调解。当事人一方明确拒绝调解的,不得调解。

  第十七条规定的是人民调解的启动方式

  【当事人申请调解】

  申请主体。发生纠纷后,可以由一方当事人向人民调解委员会申请调解,也可以由双方当事人共同申请调解,人民调解委员会均应当受理并及时安排调解员进行调解。

  申请形式。当事人申请人民调解,可以不拘形式。既可以口头申请,也可以书面申请。无论采取哪种申请形式,人民调解委员会都应当受理。人民调解委员会应当将当事人的申请记录在案。

  纠纷管辖。人民调解不像诉讼那样具有严格的管辖,但应当遵循与当事人有密切联系的原则、就近原则和有利于纠纷解决的原则。与当事人有密切联系的原则,是指当事人最好选择与其有密切联系的人民调解委员会申请调解,如居住地、户籍地、纠纷发生地、工作单位等设立的人民调解委员会。就近原则,是指当事人最好选择与其距离较近的人民调解委员会申请调解,如果纠纷当事人在同一社区,可选择本社区的人民调解委员会申请调解;如果纠纷当事人在同一单位,可选择本单位人民调解委员会申请调解;如果纠纷当事人互不认识,可选择纠纷发生地的人民调解委员会申请调解。有利于纠纷解决原则,是指当事人最好选择能够较好解决纠纷的人民调解委员会申请调解,如果纠纷属于木一行业领域或者具有较强的专业性,可以选择行业性或者专业性人民调解委员会申请调解,如消费纠纷人民调解委员会、医疗纠纷人民调解委员会等。当事人认为纠纷疑难复杂、涉及面广或者属于群众性的民间纠纷,或者跨地区、跨单位的民间纠纷,可以向乡镇、街道人民调解委员会申请调解。跨地区、跨单位的民间纠纷,还可以申请相关人民调解委员会共同调解。

  人民调解委员会受理纠纷。人民调解工作没有专门的受理环节,也不需要给当事人发受理通知书,只要人民调解委员会认为申请事项属于人民调解的工作范围,即应开始对纠纷进行调解,即意味着已经受理。如果申请事项应有国家专门机关管辖,不属于民间纠纷范畴,人民调解委员会应向当事人说明情况,指引当事人向有管辖权的机关提出申请。当事人向人民调解员提出调解申请的,必要时人民调解员可以立即对纠纷进行调解,并做好登记工作。

  【人民调解委员会主动调解】

  主动调解是指人民调解委员会在没有当事人申请的情况下,主动为当事人调解纠纷。人民调解组织主动介入民间纠纷的调解,是人民调解组织发挥作用的有效途径和方法,也是人民调解有别于其他纠纷解决机制的一大特色和优势。人民调解委员会主动介入调解,能够抓住化解矛盾纠纷的最佳时机,使矛盾纠纷解决在萌芽状态。

  人民调解委员会可以通过以下几种渠道发现矛盾纠纷:﹝1﹞人民调解委员会可以定期对群众间的矛盾纠纷进行排查,发现纠纷就要及时化解,防止矛盾纠纷激化升级。(2)基层人民政府要求人民调解委员会主动介入调解纠纷。基层人民法院、公安部门或者政府有关部门发现适宜通过人民调解方式解决的矛盾纠纷,也可以及时告知人民调解委员会,由人民调解委员会主动介入。(3)人民调解委员会在工作中发现矛盾纠纷。人民调解员在调解纠纷时,可能发现相关联的其他矛盾纠纷,此时,人民调解委员会可以主动调解该纠纷。(4)社会组织、群众向人民调解委员会反映的矛盾纠纷。群众发现矛盾纠纷,可以向人民调解委员会反映。人民调解委员会认为适宜调解的,可以主动调解。

  【当事人拒绝调解的处理】

  根据自愿原则,在人民调解过程中,当事人不愿再继续调解的,可以随时要求终止调解。根据本条规定,当事人一方明确拒绝调解的,不得调解。当事人明确拒绝调解主要有以下三种情形:(1)一方当事人申请调解的,另一方当事人明确拒绝调解;(2)双方当事人均未申请调解,人民调解委员会主动调解的,一方或者双方当事明确拒绝调解;(3)在调解的过程中,一方或者双方当事人明确拒绝调解。

  当事人拒绝调解,需要以明示的方式表达出来,即以口头或者书面的形式告知人民调解委员会或者人民调解员不愿接受调解或者不愿继续调解。当事人对人民调解工作不满意或者不配合,但没有明示拒绝调解的,不属于拒绝调解。

  对于当事人拒绝调解的,人民调解员应当终止调解,并根据本法第26条的规定,告知当事人可以依法通过仲裁或者行政、司法途径维护自己的权利。发现纠纷有可能激化、甚至引起治安案件、刑事案件的,应当根据本法第25条的规定,采取有针对性的预防措施,并及时向有关部门报告。

  第十八条 基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷,可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。

  在适用本条规定时应当注意把握以下几个方面:

  告知当事人申请人民调解的主体是基层人民法院、公安机关。之所以限定为基层人民法院,是因为基层人民法院受理的民事纠纷。大量的是较为普通、标的额较小的纠纷,更适宜通过人民调解解决。限定为基层公安机关的道理也是如此。

  只有对适宜通过人民调解方式解决的纠纷,才可以告知当事人向人民调解委员会申请调解,对不适宜通过人民调解方式解决的纠纷,应由基层人民法院、公安机关依法处理,不能告知和劝告当事人向人民调解委员会申请调解。适宜通过人民调解方式解决的纠纷,主要是公民之间、公民与法人或者其他组织之间发生的涉及人身、财产权益的民事纠纷,且这些纠纷涉及的权利义务关系都是当事人能够自行处分的。从近些年的人民调解工作实践来看,人民调解委员会调解的案件类型主要包括:邻里纠纷、婚姻家庭纠纷、损害赔偿纠纷、土地承包纠纷、房屋宅基地纠纷、合同纠纷、劳动纠纷等。

  告之当事人申请调解的时间是检察人民法院、公安机关受理案件前,通常是在当事人起诉时或者申请公安机关处理纠纷时。基层人民法院或者公安机关在了解纠纷的基本情况后,认为适宜人民调解的,应该尽快告知当事人可以向人民调解委员会申请调解。当事人不了解人民调解的,应当向其介绍人民调解的特点和优势。基层人民法院、公安机关受理案件后,即已经进入了相应的法定程序,再告知当事人可以申请调解,已经失去了最佳时机。

  基层人民法院、公安机关应当向当事人介绍人民调解委员会的设立情况,根据当事人的情况帮助其选择较为便利的人民调解委员会,一般是当事人居住地、所在单位或者纠纷发生地的人民调解委员会,。如果基层人民法院、公安机关设立了人民调解工作室,可以告知其可以直接到人民调解工作室申请调解。

  是否向人民调解委员会申请调解,由当事人自主决定。基层人民法院、公安机关告知当事人可以向人民调解委员会申请调解后,当事人拒绝申请调解的,对属于其管辖范围的案件,基层人民法院、公安机关应当及时受理,不得因未经调解而不予受理。

  人民调解委员会接到当事人的申请后,应当受理,并尽快安排调解员对纠纷进行调解。调解不成的,应告知当事人可以通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。调解的结果,应当告知相关基层人民法院、公安机关。

  第十九条 人民调解委员会根据调解纠纷的需要,可以指定一名或者数名人民调解员进行调解,也可以由当事人选择一名或者数名人民调解员进行调解。

  根据本条规定,人民调解员的确定途径有二个:第一,由人民调解委员会根据调解纠纷的需要指定;第二,由当事人选择人民调解员进行调解。

  1、人民调解委员会根据调解纠纷的需要指定人民调解员

  具体包括:

  A.根据不同纠纷的种类指定不同的人民调解员

  民间纠纷的种类繁多,包括婚姻家庭纠纷、邻里关系纠纷、债务纠纷等,纠纷的类型不同,调解纠纷的人民调解员也应不同。比如,婚姻家庭纠纷,一般有那些已婚的、德高望众的、善于处理婚姻家庭关系的人民调解员,包括一些女性人民调解员进行调解比较合适;邻里纠纷,由那些与纠纷双方都比较熟悉,又受纠纷双方尊重的人民调解员进行调解可能更为妥当;债务纠纷,由那些精通法律的人民调解员进行调解,有利于清楚准确地向当事人讲解有关法律和国家政策,促使当事人在平等协商、互让互谅的基础上达成调解协议。针对不同的纠纷指定不同的人民调解员进行调解,可以取得事半功倍的效果。

  B.根据纠纷当事人的身份特点指定适宜的人民调解员

  纠纷当事人有男有女、有老有少、有汉族也有其他少数民族,考虑当事人的这些特点指定适宜的人民调解员进行调解,有助于纠纷的解决。比如,对于外嫁女失地引发的土地承包纠纷,由女性人民调解员调解,其提出的纠纷解决方案可能容易为女性当事人接受;少数民族发生的纠纷,由本民族的人民调解员调解,可以解除当事人存在的少数民族可能会受到不公正待遇的担忧

  C.根据纠纷的复杂程度、影响大小、紧迫与否指定人民调解员

  民间纠纷有的发生在二人之间或者夫妻、家庭之间,情节比较简单、社会影响不大,而有的纠纷涉及人数较多,各种矛盾交织,影响面广,比较复杂;有的纠纷属于小打小闹,当事人之间时好时坏,矛盾虽断断续续发生但没有激化的迹象,而有的纠纷由来已久,长期得不到解决并有突发的可能。指定人民调解员调解纠纷要考虑纠纷的性质和特点,对于情节简单、较易处理、可以掌控的纠纷,可以考虑指定一名人民调解员进行调解,介入调解工作的时间也不一定太紧迫;而对于情节复杂、影响面广,不及时处理就可能导致矛盾激化的纠纷,可以考虑指定多名人民调解员进行调解,特别是当纠纷具有群体化、扩大化、暴力化倾向时,为了控制事态的发展,人民调解委员会应尽可能派更多的人民调解员,马上赴现场解决纠纷。

  一般而言,人民调解委员会指定人民调解员的具体方式包括以下三种:(1)纠纷发生后,当事人尚未向人民调解委员会申请调解,人民调解委员会为了及时解决民间纠纷、消除不安定因素,维护社会和谐稳定,主动指定人民调解员进行调解,(2)当事人申请人民调解委员会调解,但没有选择人民调解员,由人民调解委员会指定人民调解员;(3)当事人拒绝对方选择的人民调解员进行调解,无法就选择人民调解员达成共识,由人民调解委员会指定人民调解员。当事人对人民调解委员会指定的人民调解员没有明确表示拒绝的,人民调解员都可以进行调解。

  2、当事人选择人民调解员调解

  为了保证人民调解的公平、公正,本条规定当事人可以选择一名或者数名人民调解员进行调解。也就是说,当事人可以共同选择一名或者数名人民调解员进行调解,也可以各自选择一名或者数名人民调解员进行调解。从人民调解的实践来看,由当事人选择的人民调解员进行调解,能够较快地促使当事人在平等协商基础上达成调解协议。

  第二十条 人民调解员根据调解纠纷的需要,在征得当事人的同意后,可以邀请当事人的亲属、邻里、同事等参与调解,也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解。
   人民调解委员会支持当地公道正派、热心调解、群众认可的社会人士参与调解。

  本条第1款规定人民调解员根据调解纠纷的需要,在征得当事人的同意后,可以邀请有关人员参与调解。适用这一规定时需要注意以下两点:

  一、是否邀请当事人的亲属、邻里、同事和具有专门知识、特定经验的人员或者社会组织人员等参与调解,应当根据调解纠纷的需要来判断,而不是每个纠纷的调解都必须邀请上述人员参与调解。

  二、邀请有关人员参与调解,应当征得当事人的同意。根据本法规定,人民调解应当在当事人自愿的基础上进行,这包括是否进行调解、采取什么方式调解以及由谁主持调解和参与调解等。调解有关环节和作法,都应当尊重当事人的意愿。当事人不愿意其他人员参与调解的,人民调解委员会不应安排参与调解。这里的“征得当事人的同意”包括当事人明确表示赞同,也包括当事人没有表示反对。规定“征得当事人的同意”还考虑到,有的纠纷涉及当事人的隐私或者商业秘密,不希望更多的人知晓,强调在‘‘征得当事人的同意”后,可以邀请他人参与调解也是保护当事人隐私或者商业秘密的需要。在有的情况下的,当事人通过人民调解的方式解决民间纠纷,是希望以不伤情面的方式解决纠纷,不希望他人、包括亲属、邻里或者同事等知晓纠纷的内情如果不征得当事人同意而邀请他人参与调解,有可能使纠纷双方因顾及面子而产生对立情绪,反而不利于纠纷的顺利解决。

  本条第2款规定,人民调解委员会应当支持有关社会人士参与调解。在适用时应当把握以下几点:

  在社会人士主动参与调解的情况下,人民调解委员会应当采取积极的态度,为其参与调解提供便利和条件。人民调解员与参与调解的社会人士在调解工作中应当相互配合,共同做好调解工作。

  人民调解委员会对当地有关社会人士的品行、威望等应当有所了解,对为人处事公道正派、热心人民调解工作、在群众威信较高的社会人士参与调解,应当给予支持。

  本款中所指的‘‘社会人士”不仅包括中国公民、也可以包括在华的外籍人士。在民间纠纷当事人中有外国居留者的情形下,由既了解外国当事人法律观念或者风俗习惯,也了解我国法律、政策的外籍人士参与调解,可以更为妥善、顺利地通过人民调解的方式解决纠纷。由外国人参与调解还可以使外国居留者更愿意通过人民调解的方式解决民间纠纷,有助于更好地实现和谐共处。

  第二十一条 人民调解员调解民间纠纷,应当坚持原则,明法析理,主持公道。
  调解民间纠纷,应当及时、就地进行,防止矛盾激化。

本条规定了人民调解员调解民间纠纷工作的要求,具体而言,有以下几点:

  【坚持原则】

  结合本法第3条的规定,人民调解员在调解民间纠纷时,应当在当事人自愿、平等的基础上进行调解;不违背法律、法规和国家政策;尊重当事人权利,不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

  【明法析理】

  人民调解员在调解民间纠纷时,要通过诠释法律法规和国家政策规定,向当事人讲明道理而促成当事人之间的和解。在理解时应当注意把握以下几点:

  明法析理要以事实为依据。人民调解员调解民间纠纷应当根据事实,从纠纷、争议的实际出发。事实就是实际发生的事情,即各种事态的客观存在。在牵涉到利益纠纷的时候,尽管是对于同一存在的事实,当事人的认识或者说主张也可能并不一致,认清事实就成为处理和解决各种争议的前提和基础。解决民间纠纷,应当实事求是,从具体实际出发,注重证据和调查研究,还客观事实以本来面目,并以客观事实作为分清当事人是非曲直和加以判断的依据。

  明法析理要以法律为准绳。人民调解员在调解民间纠纷时,应当按照法理和法律规定进行思维,要从法理、法律精神、社会现实情况等多方面处理纠纷,不能脱离法理和法律,甚至违背人情和公理去考虑问题。人民调解的程序、方法和内容都不得违反法律,不得损害国家、集体和他人的权益。

  对于法律有明确规定的问题,人民调解员应当把法律的规定诠释透彻,把案情同法律规定有机地结合起来对照分析,这样当事人会很容易接受。对于法律没有规定的问题,人民调解员应当结合国家政策、公序良俗加以讲解,当事人也会接受或认可人民调解员的建议,妥善了结纠纷。

  需要注意的是,‘‘明法析理”的“法”是一个广义的概念,既包括与民间纠纷有关的法律,如婚姻法、继承法、物权法、合同法、侵权责任法,还包括相关的行政法规、地方性法规等。

  【主持公道】

  人民调解员在调解民间纠纷时,要处于居中地位,不偏不倚,做到客观、公正、公平。不论是弱势的一方还是强势的一方,人民调解员都要一视同仁,不偏袒任何一方。结合本法第14条和第15条的规定,人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作,并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。人民调解员在调解工作中偏袒一方当事人的,由其所在的人民调解委员会给予批评教育、责令改正,情节严重的,由推选或者聘任单位予以罢免或者解聘。

  【及时、就地进行,防止矛盾激化】

  本法未规定人民调解委员会调解民间纠纷相关程序的期限,但调解民间纠纷也应当尽可能快速、高效率地进行,及时处理和解决当事人之间的争议。人民调解员应当对民间纠纷高度重视并及时调处,不能久拖不决。

  人民调解的民间性决定了其从形式到程序都应区别于有关行政处理和司法程序。就地调解意味着除专门的调解工作场所以外,田间、地头、炕头都可以是开展调查工作的场所。人民调解应当不拘形式、灵活便捷、便民利民。这既是人民调解的特点,也是人民调解的优势。

正确调解好民间纠纷,很重要的一点就是要及时准确地掌握纠纷事件的真相,掌握纠纷当事人的心理。在查明案情,分清是非的基础上,结合当事人心理活动等具体情况,注意调解方法,不回避矛盾,以事实为根据,以法律为准绳,避免矛盾激化。同时,依照本法的规定,人民调解员在调解纠纷过程中,发现纠纷有可能激化的,应当采取有针对性的预防措施;对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告。

  第二十二条 人民调解员根据纠纷的不同情况,可以采取多种方式调解民间纠纷,充分听取当事人的陈述,讲解有关法律、法规和国家政策,耐心疏导,在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案,帮助当事人自愿达成调解协议。

  【根据纠纷的不同情况,采取多种方式调解】

  针对纠纷的不同情况采取灵活的方式,有利于调解工作的顺利进行。(1)对相对简单的纠纷,人民调解员可以帮助当事人进行分析,提供参考意见和方案,促进当事人达成调解;(2)对相对复杂、矛盾尖锐的纠纷,人民调解员在调解纠纷过程中,发现纠纷有可能激化的,应当采取有针对性的预防措施;(3)对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷,应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告;(4)人民调解员在调解纠纷过程中,发现纠纷不属于人民调解范围或者调解不成的,应当终止调解,并依据有关法律、法规的规定,告知当事人可以依法通过仲裁或者行政、司法途径维护自己的权利。

  【充分听取当事人的陈述】

  人民调解员在调解过程中,应当充分听取双方当事人对事实和理由的陈述,耐心询问产生纠纷的有关情况,了解当事人的真实诉求,不能偏听偏信,主观臆断,更不能在没有充分听取当事人陈述的情况下提出意见和解决方案。本法没有对调解中的证据问题作出明确规定,当事人在陈述事实和理由时,可以提供相应的证据,以协助人民调解员查明事实。但没有提供证据的,不妨碍调解工作的进行,人民调解员也不得据此停止或者拒绝调解。人民调解员也可以主动调查有关事实。

  【调解有关法律、法规和国家政策,耐心疏导】

  人民调解员在调解过程中,需要根据法律、法规和国家政策,明法析理,真正做到以理服人。当事人有不正当要求和不切实际的愿望的,人民调解员要学会运用法律、法规和国家政策,适时指出当事人主观意愿的不合理性或者违法性以及将会造成的严重后果,引导其权衡利弊以正确的心态对待纠纷所涉及的问题。人民调解员在调解过程中运用法律和国家政策,应当把握好时机、场合以利于纠纷的解决。

  由于一些民事纠纷的尖锐性、复杂性以及处理过程中表现出来的矛盾对立性、多变性,人民调解员应在事实的基础上,根据法律、法规和国家政策,耐心疏导,说服教育,做到以理服人,而不能以势压人。人民调解员可以提出调解意见和方案,但不能强迫当事人接受自己的主张。

  【在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案】

  人民调解员在调解过程中必须公道、公正,不偏不倚,充分听取当事人的陈述,讲解有关法律、法规和国家政策,耐心疏导,引导双方当事人平等协商、互谅互让,在此基础上,根据双方当事人的意愿,提出纠纷解决方案。人民调解员在调解过程中要充分认识自己所处的位置,摆正自己的角色,绝对不能在双方当事人没有平等协商、互谅互让的情况下,提出纠纷解决方案,否则不但不能促成调解协议的达成,还有可能使当事人对人民调解员的中立角色产生怀疑,增加对人民调解员的不信任,不利于调解制度的发展,在有的情况下,甚至还可能激化矛盾。

  【帮助当事人自愿达成调解协议】

  人民调解员在调解过程中,虽不能代双方当事人作出决定,不能强迫当事人达成调解协议,但可以积极主动地使双方当事人消除隔阂、误解、怨恨,摒弃那些不适当的要求和不切实际的愿望,使其思想转到正确的轨道上来。人民调解员应积极有效地创造或提供有利于当事人双方达成一致的主、客观条件,最终实现纠纷的妥善解决。

  当事人达成调解协议应当是双方自愿的,调解协议的内容反映双方当事人的意愿。调解内容涉及双方当事人具体权利义务的,人民调解员应当尊重当事人按照自己的意愿进行处理。人民调解员的调解方案和意见不能强加于人,否则即使达成了调解协议,也可能得不到履行,达不到定分止争的目的。

  第二十三条 当事人在人民调解活动中享有下列权利:
  (一)选择或者接受人民调解员;
  (二)接受调解、拒绝调解或者要求终止调解;
  (三)要求调解公开进行或者不公开进行;
  (四)自主表达意愿、自愿达成调解协议。

  本条规定了当事人在人民调解活动中享有的权利,这是当事人意思自治原则在调解程序中的具体体现,主要包括:

  【选择或者接受人民调解员】

  人民调解程序中当事人可以选择或者接受人民调解员,这一权利和诉讼制度中当事人权利有所区别。诉讼制度中,对于审判员的确定,当事人无权选择,仅在当事人认为承办案件的审判人员与自己或者双方当事人、或者与整个案件有利害关系有可能影响公正审判时,可以提出回避申请,诉讼程序中当事人提出的回避申请,需经人民法院审查,并作出是否让相关人员回避的决定,申请回避的当事人对人民法院的决定不服的,可以申请复议一次。因此,除申请回避的权利外,诉讼程序中,当事人对于申请人员的确定无权作出选择,这也是诉讼制度强制性特点的体现。

  人民调解制度作为非公力救济方式,当事人意思自治是其基础,当事人对于调解有一定的控制权。整个调解程序中,当事人意思处于重要地位,当事人对调解的合意选择赋予人民调解机构和调解员以管辖权,而该管辖权也可以随时因一方或者双方终止调解的意思表示而消灭。具体来讲,根据本法第三章的规定,可供当事人选择和接受的人民调解员,包括经推选产生的人民调解委员会和人民调解委员会根据需要聘任的符合本法规定条件的调解员。此外,人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作,并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。

  【接受调解、拒绝调解或者要求终止调解】

  同诉讼制度及仲裁制度相比,人民调解制度中的当事人享有广泛的权利。在诉讼程序中,一般情况下,诉讼程序开始后应当依照法定程序连续进行,经过法定阶段作出裁判,整个诉讼过程和结果依法律规定而进行,不以当事人意志为转移。只有出现法定事由的情形下(如一方当事人死亡等),才中止诉讼或者终结诉讼。对于审判结果,当事人没有拒绝接受的权利而只有服从履行的义务,这也是国家审判权强制性的内在属性。仲裁制度,虽然和人民调解制度具有共同的“非公力救济”的特点,但仲裁制度中的当事人权利和人民调解制度中的当事人权利,仍有区别。人民调解和仲裁相比,当事人的调解意愿较之仲裁意愿更具有自主性。在调解过程中,任何一方当事人可以不再参加调解或者中止调解,此时调解即告结束;而在仲裁程序中,除非双方当事人达成和解协议或者申请人由于某种原因撤案,否则被申请人即使不再参加仲裁或者不出庭,仲裁庭仍有权根据仲裁程序规则的规定继续审理直到作出最终裁决。

  【要求调解公开进行或者不公开进行】

  调解的基础和前提是当事人意思自治。当事人可以要求调解公开进行,也可以要求不公开进行。当事人要求调解不公开进行的,应予准许。调解以自愿为基础,不需要以公开的方式进行监督。如果当事人感到调解员有偏向,影响纠纷合理解决时,可以拒绝接受调解,调解自然宣告结束。调解成功的基本前提是消除当事人的后顾之忧,给当事人创造一个和谐可信赖的环境和氛围。调解当事人主要通过协商解决纠纷,其纠纷往往涉及各方面的商业秘密和个人隐私,即使不构成商业秘密或者个人隐私的一些信息,当事人也不愿对外公开,这种情况下,公开调解反而成为调解成功的障碍。

  【自主表达意愿、自愿达成调解协议】

  自主表达意愿

  自愿原则是人民调解制度的基本原则,人民调解委员会不是审判机关和行政机关,没有强制权力。在依法、平等、自愿及不违背法律、法规和国家政策的基础上,人民调解员在调解中采用的最主要调解方法是“教之以行,动之以情,晓之以理,喻之以法,”通过耐心的说服教育工作使相关当事人纠纷能得到及时处理。在调解过程中,调解员要善于倾听双方当事人意见,由当事人自主、充分的表达意愿,不可先入为主、偏听偏信。只要将调解过程建立在当事人自主、充分表达意愿的基础上,才能够真正查清事实真相,找出纠纷发生的原因和争执的焦点,最终对双方当事人达成调解协议化解纠纷起到积极作用

  自愿达成调解协议

  在人民调解委员会主持下,经过双方当事人自主表达意愿、多轮的商讨、互谅互让,最终双方自愿达成一致意见而达成的协议即是调解协议。调解协议是当事人在平等和自愿的前提下达成的,虽然双方可能都做出了让步,牺牲了自己在纠纷发生时要求的部分利益,然而他们最终发现,只有彼此都接受双方同意的约束,才是唯一现实的选择,这正是当事人自主参与的结果。

需要说明的是,人民调解委员会主持下达成的调解协议,对当事人具有约束力。调解协议主要靠当事人的诚信自觉履行,经人民法院司法确认的有效调解协议,还具有强制执行力。

  第二十四条 当事人在人民调解活动中履行下列义务:
  (一)如实陈述纠纷事实;
  (二)遵守调解现场秩序,尊重人民调解员;
  (三)尊重对方当事人行使权利。

本条规定了当事人在人民调解活动中应当履行的义务,主要包括:

  【如实陈述纠纷事实】

  在人民调解活动中,当事人应当如实陈述纠纷事实。只有如实陈述纠纷事实,才能让调解人员了解纠纷的事实真相、弄清事实、分清是非,找准纠纷的症结,进行调解工作,从而达成调解协议、解决纠纷。有的当事人为了在调解过程中占优势,让调解人员在事实判断上倾向于其一方,只陈述对自己有利而于对方不利的事实,掩盖、缩小对自己不利的事实,甚至还会故意歪曲或者虚假陈述纠纷事实,在这种情形下,调解人员通过听取当事人双方的陈述,辅之其他证据、证言,判断事实真相。

  【遵守调解现场秩序,尊重人民调解员】

  (1)当事人应当遵守调解现场秩序。在调解过程中,当事人应举止文明;在人民调解员许可下发言、陈述和辩论;不得哄闹,寻衅滋事,扰乱调解秩序;不得侮辱、诽谤、威胁、殴打人民调解员或其他调解参与人。

  (2)当事人应当尊重人民调解员。人民调解员作为当事人之间纠纷的倾听者、中间裁判者、调和者主持人民调解的整个过程,在调解过程中,当事人应当尊重人民调解员,不得侮辱、诽谤、威胁、殴打人民调解员。人民调解员也应通过学习、培训,掌握法律、法规和国家政策以及调解技能,不断提高自己的知识储备、业务能力、调解能力,规范调解行为,在调解过程中树立人民调解员的威信主动赢取当事人的尊重。

  【尊重对方当事人行使权利】

在人民调解过程中,当事人应尊重对方当事人行使权利,包括本法第23条规定的当事人在人民调解活动中享有的权利。任何一方当事人应尊重对方当事人行使上述权利,这也是一方当事人享有权利时对方当事人及其他人应履行的义务。双方当事人要依照法律规定约束自己的行为,只有规定当事人应尊重对方当事人行使权利,才能从另一方面保障各方当事人的这些权利落到实处。

  第二十五条 人民调解员在调解纠纷过程中,发现纠纷有可能激化的,应当采取有针对性的预防措施;对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷,应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告。

  第二十五条规定的是调解过程中预防纠纷激化工作的措施

  人民调解员要明确责任,注重预防,立足抓小、抓早、抓苗头,认真做好矛盾纠纷排查调处工作,努力把矛盾纠纷化解在萌芽状态。对可能激化的纠纷,人民调解员应当及时发现,有针对性的采取措施,做到预警在先、教育在先、控制在先、早作处理。对人民调解委员会调解不了、有关部门一时难以解决的矛盾纠纷,人民调解委员会和人民调解员要配合政府和有关部门、组织做好教育、疏导、转化工作,引导群众自觉守法,依法维护自身的合法权益,防止过激行为,维护社会稳定。对可能引起治安案件、刑事案件的纠纷,发现苗头后,人民调解员应当及时向人民调解委员会通报,并及时向当地公安机关或者其他有关部门报告,尽快处理,防止矛盾纠纷激化引起治安案件和刑事案件的发生。

  第二十六条 人民调解员调解纠纷,调解不成的,应当终止调解,并依据有关法律、法规的规定,告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

  第二十六条规定的是调解终止

  【调解不成】

  调解不成的情形主要包括:一是纠纷不属于人民调解的范围;二是由于当事人拒绝调解、提前终止调解或者当事人未能就调解协议达成一致。

  不属于人民调解的范围:

  由于民间纠纷的具体内容是发展变化的,不同地方的矛盾纠纷表现也不同,列举民间纠纷的具体内容认识上不尽一致,也难免挂一漏万。因此本法对民间纠纷的具体内容未作具体规定,只在第2条规定,人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法,促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,解决民间纠纷的活动。

  一些法规和部门规章对于人民调解委员会不予受理的纠纷范围作了规定。例如,司法部《人民调解工作若干规定》第22条规定,人民调解委员会不得受理调解下列纠纷:(1)法律、法规规定只能由专门机关管辖处理的,或者法律、法规禁止采用民间调解方式解决的;(2)人民法院、公安机关或者其他行政机关已经受理或者解决的。原国家工商行政管理局《合同争议行政调解办法》第8条规定,下列调解申请不予受理:(1)已向人民法院起诉的;(2)已向仲裁机构申请仲裁的;(3)一方要求调解,另一方不愿调解的。

  一些地方性法规也有类似的规定:

  根据司法部《人民调解工作若干规定》等20条规定,人民调解委员会调解的民间纠纷,包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷,这也就意味着人民调解委员会可以调解商事纠纷或者专业性很强的纠纷,从而突破了以往人民调解委员会只调解公民之间涉及人身、财产权益和其他日常生活中发生纠纷的固有模式,使人民调解工作向更广阔的领域延伸。

  根据最高人民法院、司法部《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》第5条的规定,人民法院对刑事自诉案件和其他轻微刑事案件,可以根据案件实际情况,参照民事调解的原则和程序,尝试推动当事人和解,尝试委托人民调解组织调解。所谓轻伤害案件是指因民间纠纷引发的故意伤害致人轻伤,且社会影响不大的案件。但有下列情形之一的轻伤害案件,不属于委托人民调解的范围;(1)雇凶杀人、涉黑涉恶、寻衅滋事、聚众斗殴及其他恶性犯罪致人轻伤的;(2)行为人系累犯,或在劳动教养、缓刑、保外就医、所外执行、假释、取报侯审、监视居住期间,因纠纷致人轻伤的;(3)多次伤害他人身体或致三人以上轻伤的;(4)轻伤害案件中又涉及其他犯罪的;(5)携带凶器伤害他人的;(6)其他不宜委托人民调解的。

  当事人拒绝调解、提前终止调解或者当事人未能就调解协议达成一致

  实践中,调解不成的因素主要有:当事人一方态度消极,没有耐心进行协商,或者是斤斤计较,或者是恶意借此拖延纠纷解决过程,导致调解秩序的滥用;调解效力的权威性不够;调解组织本身力量的薄弱和局限或者调解员解决纠纷的能力;当事人对最终结果寄予过高希望,使协议难以达成;当事人自身素质等等。

  【终止调解后的其他救济】

  对于人民调解员在调解纠纷过程中,发现纠纷不属于人民调解范围或者调解不成的,终止调解。人民调解员可以根据案情,根据调解的主体不同,并依据有关法律、法规的规定,告诉当事人可以通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

  第二十七条 人民调解员应当记录调解情况。人民调解委员会应当建立调解工作档案,将调解登记、调解工作记录、调解协议书等材料立卷归档。

人民调解工作档案,是调解人员在办理调解活动中形成并归档的具有备考利用价值的文字、图表、声像等不同形式或者载体的文件材料,是人民调解工作真实记录。

  调解记录不同于调解协议书的具体形式,而只是对当事人从申请调解到调解结束的持续过程的记录。比如当事人姓名、受理纠纷时间、争议的内容、达成协议或者调解不成的情况、书面协议或者口头协议、调解协议的履行等情况的记录。无论是否达成调解协议,无论调解协议是书面的还是口头的,都应当由人民调解员记录调解的情况。

  第五章 调解协议

  本章共6条,对达成调解协议的方式、调解书的制作、口头调解协议、调解协议的效力、对调解协议发生争议的诉讼、司法确认等作了规定。

  第二十八条 经人民调解委员会调解达成调解协议的,可以制作调解协议书。当事人认为无需制作调解协议书的,可以采取口头协议方式,人民调解员应当记录协议内容。

本条是关于调解协议方式的规定。经调解当事人达成协议的方式有两种:一种是签订调解协议书;另一种是达成口头协议。

  调解协议书是人民调解委员会调解民间纠纷,双方当事人达成调解协议的书面证明。也是当事人意思自治的客观反映,是人民调解委员会进行调解工作取得的成果,是保证当事人按照达成的协议履行的基础,也是当时人到法院进行司法确认的依据。一般来讲,调解成功后,人民调解委员会要制作调解协议书。但考虑到,人民调解工作处理的纠纷,多属常见、多发和简单的民事纠纷,当场赔理道歉或即时履行,调结事了的亦不在少数。况且,按照民间传统,当事人对书面上的约束较为排斥,既然矛盾解决了,就不需扼要也没必要制作调解协议书。如果当事人提出不需要制作调解协议书,愿意自觉履行的,应当尊重当事人的意愿。此外,实践中,有一些案件是突发性、群体性的,人民调解委员会往往在获知这一情况后立即赶到现场进行调解,其调解形式是多样的,一律要求当事人都签订书面调解协议,背离了实践中的做法,有时不仅不利于解决矛盾,反而会激化矛盾。法律应当根据人民调解的性质及实际,实事求是地规定调解达成协议的方式。所以,本条规定,调解达成调解协议的,是采取制作调解协议书的形式还是采取口头协议的形式,主要根据当事人自己的意愿决定,不以民间纠纷的类型划分。当事人享有选择权,人民调解委员会应当尊重当事人的意愿。如果采取口头协议方式,人民调解员应当将协议内容记录在卷。这样便于当事人履行口头调解协议,便于人民调解委员会监督当事人履行,便于当事人申请司法确认。应当注意的是,法律没要求当事人在协议内容记录上必须签字,当人民调解员将口头协议记录在卷后应让当事人阅读确认无误,当事人没有阅读能力的,人民调解员应将记录内容向当事人宣读,并询问是否有误或遗漏,是否反映了当事人原意等等。

  第二十九条 调解协议书可以载明下列事项:
  (一)当事人的基本情况;
  (二)纠纷的主要事实、争议事项以及各方当事人的责任;
  (三)当事人达成调解协议的内容,履行的方式、期限。
  调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印,人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章之日起生效。调解协议书由当事人各执一份,人民调解委员会留存一份。

本条是关于调解协议书的制作和生效的规定。本条对于调解协议书载明的事项用的是“可以”而不是应当,主要考虑人民调解以当事人自愿为基础,是否达成协议以及协议的内容采取哪种方式都是由当事人自己选择,因此,在调解书中载明的事项也应当是当事人自己决定,可以根据纠纷的具体情况,选择在调解协议书中所载明的事项。本条规定的事项是一种提示性规定,而不是强制性规定。这样的规定充分考虑了人民调解的特点:灵活、便利,不需要诉讼严格的程式。

  调解协议书的生效要求各方当事人签名、盖章或者按指印,不只是一个形式上的要求,更重要的是由此体现当事人对协议内容的确认。在当事人签名、盖章或者按指印时,会对协议的内容做出考虑,只有在自愿的情况下,才会签名、盖章或者按指印,继而履行协议。人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章,一方面表明调解协议是在经过调解员调解后达成的,另一方面也是对协议内容的确认。

  至于口头调解协议,自各方当事人达成协议之日起生效,不需要人民调解员、当事人在调解笔录上签名、盖章或者按指印。否则,口头协议就变相地变成了书面形式。

    第三十一条 经人民调解委员会调解达成的调解协议,具有法律约束力,当事人应当按照约定履行。
  人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督,督促当事人履行约定的义务。

  本条是关于调解协议效力的规定。

  双方当事人达成调解协议,是对人民调解委员会、人民调解员调解工作的肯定,也是化解民间纠纷、维护社会和谐稳定最有效的方式之一。如果调解协议没有任何法律效力,当事人可以反悔、不履行,这不仅是对人民调解员工作的否定,也不利于人民调解工作的深入开展。由于调解在调解程序、调解员的选任等方面不如诉讼制度一样严格,也没有诸如上诉、再审这样的救济制度,如果赋予调解协议过高的法律效力,会使得当事人在调解过程中畏首畏尾,也不利于深入推进调解工作。签于此两方面考虑,本条规定当事人应当履行协议约定的义务,人民调解委员会应当监督当事人履行。监督的过程,是一个督促的过程,当事人信息反馈的过程,了解当事人为何不愿履行协议的原因,以便进一步做好当事人的说服工作,巩固前期的调解成果,如发现调解协议的内容确有不当或发生重大情势变更,在征得双方当事人同意后,也可以再次调解变更原协议或者撤销原协议,达成新的调解协议。

  在理解这一规定时,需要注意:人民调解委员会的职责只能“督促”当事人履行协议,在作出了种种努力之后,如果当事人仍然拒绝履行,人民调解委员会不能“强制”当事人履行,只能根据本法第三十二条和三十三的规定,建议另一方当事人通过诉讼、仲裁或其他合法方式解决纠纷。

    第三十二条 经人民调解委员会调解达成调解协议后,当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的,一方当事人可以向人民法院提起诉讼。

本条是关于当事人对调解协议的内容或履行发生争议时如何救济的规定。

  第三十三条 经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认,人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力。
  人民法院依法确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。
  人民法院依法确认调解协议无效的,当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议,也可以向人民法院提起诉讼。

  本条是关于对人民调解协议进行司法确认的规定。在适用本条时要注意以下几点:

  (1)需双方共同申请。双方如果认为有必要,应当共同以书面或口头形式向有管辖权的基层人民法院提出。当事人住所地、调解协议履行地、达成地,标的物所在地基层法院均有权予以司法确认。一方当事人提出申请,另一方表示同意的,视为共同提出。申请的期限是调解协议生效后30日内。

  (2)对调解协议进行司法确认不是法定义务。生效的调解协议当然具有法律约束力,而司法确认只是对调解协议的效力进行事后确认,并不影响调解协议的生效。

  (3)人民法院审理申请确认调解协议案件,适用简易程序。审查的结果无外乎两种情形:有效或无效。无效包括全部无效或者部分无效。

当事人具备完全民事行为能力、意思表示真实,协议内容不违反法律、法规的强制性规定或者社会公共利益、他人利益的,确认有效。否则无效。人民法院依法确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向作出确认的人民法院或同级的被执行的财产所在地的法院申请强制执行,执行的期间为2年,自经确认有效的调解协议约定的履行期间的最后一天起计算;调解协议没有约定履行期间的,从法院的确认决定生效之日起计算。

  人民法院依法确认调解协议无效的,当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议,也可以向人民法院提起诉讼。

   第三十四条 乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会,调解民间纠纷。

  本条是参照设立人民调解委员会的规定,为新型民间调解组织的设立预留了制度空间。

  本法第八条规定,村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。主要考虑的是大部分民间纠纷属于邻里纠纷、单位内部的纠纷。但随着经济、社会的变革,实践中,有许多跨单位、跨地区、专业性强、疑难复杂的民间纠纷,如医疗纠纷、消费纠纷、交通事故纠纷、征地和拆迁纠纷等等不便于由村(居)或单位人民调解委员会调解。因此,本法规定,乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会,调解民间纠纷。之所以是“参照本法”,原因在于,乡镇、街道以及社会团体或者其他组织设立人民调解委员会的情况比较复杂,《人民调解法》不宜对相关内容作出统一规定。该规定完全符合现阶段人民调解工作的实际。

另外,需要注意的是,乡镇、街道人民调解委员会与村(居)和单位人民调解委员会不是上下级关系,乡镇、街道人民调解委员会不指导、不监督村(居)人民调解委员会和企事业单位人民调解委员会的工作。对于村(居)人民调解委员会和企事业单位人民调解委员会调解不成的纠纷,当事人可以依法通过其他途径解决,无需申请乡镇、街道人民调解委员会调解。社会团体或者其他组织依法设立的人民调解委员会,与其他类型的人民调解委员会也没有隶属关系。

  四、调解应该注意的问题

  (一)双方当事人权力、财富、社会地位、知识和社会影响的不同,可能导致调解结果的不公平

  通过调解达成的和解在当事人身份、地位大致相当的背景下最公平。但是它在强势一方对弱势一方明显不公时却无能为力。究其原因大致有三:第一,象任何其他通过谈判达成的协议一样,调解达成的内容是调解过程的结果,对双方的谈判能力依赖性很大,弱势方往往在外界的压力下不得不同意他人已经为之准备好的解决方案。第二,与现代诉讼不一样,传统民间调解没有正当程序保障,没有一种制度上的东西可以防止调解人不偏向于强势方。第三,调解过程重在说“理”,但是“理”反映的往往是百姓朴素的道德情感,与现代自由社会的“法律面前人人平等”理念可能有所出入。

  (二)在调解的实践中往往渗入了强迫、威压的因素,违背了自愿、合意的原则

  在实际调解过程中,往往受调解人(通常是政府官员或其他有权威的人)的权力、地位的影响,争议双方当事人很难拒绝接受前者为他们提供的解决方案。在家族或村落等联系紧密的共同体里,调解人通常是受人尊敬的长者。他们的观点代表了全体共同体成员的观点,受到大家的尊敬与服从。争议双方当事人对由其提出的解决方案也不得不接受。

  (三)调解易形成“家长制”作风

  儒家思想认为,争讼是件坏事,是教育者、政府官员在道德教育工作上失败的标志。争议双方应受到教育与说服,以一种“温和”的方式解决争端。这易诱发“家长制”的形成。而现代自由社会的理念是:政府官员无权要求一个普通公民具有高于一般水平的道德素质。政府也不应该刻意去促使一种美好和谐的社会生活的生成。它的主要职责在于根据中立性的法律去维持社会秩序和进行公正管理。所以官员的职责不是去告诉市民与别人吵架甚或憎恨某人是不对的,法官的职责在于根据人民选举的代表制定的法律对争议事实作出公正的判决,从而决定谁胜诉,谁败诉。而不是教育人们与他人和睦相处,相互尊重对方、爱对方是如何的重要。

  (四)调解与现代社会的多元化现实不符

  在中国传统社会里,当政府官员或族长进行调解时,他们扮演的角色是该区域、共同体主流价值观和公认行为规范的代言人。所以,他们的建议容易为也受这种价值观、行为规范约束的当事人接受。这就是为什么调解被当作一种教导过程的原因。既然调解需要预设一个价值观、行为规范高度一致、紧密结合的共同体,这与现代社会日益多元化的、重视个性发展的趋势不相一致。在现代社会里,任何一个区域或村落都不是孤立、封闭的,而是与外界发生着千丝万缕的的联系。在接受外来各种价值观影响的同时,自己的价值观也被传播出去,同样对其他价值观造成影响。这样以来,适宜调解生存的稳定的价值共同体就不复存在了,调解的存在也就受到了严峻的挑战。

  (五)调解有时以牺牲公平与正义为代价

  如前所述,调解的重要目的之一就是维系一个“和平”局面,为此就往往忽略了争议中的正确与错误、正义与非正义之分。牺牲公平正义而换得一种“和睦”,合法的权利与利益成为追求社会稳定有序的牺牲品。个人利益与集体利益之间的天平明显倾向于后者。这似乎又和法治的精神相背离。

  (六)完善调解过程

  1.找准切入点。当事人提出调解请求后一般即可进行调解。调解员开始时应“低调”介入。也就是说,调解员要耐心听取双方当事人的陈述,不要轻易打断,尽可能作个合格的听众。给予当事人充分的时间说道说道,会使激动情绪慢慢冷静下来,对立情感不至于过分强烈。这也有利于调解员全面了解事情经过,争点所在,避免先入为主,主观擅断。一句话,调解要把握时机,掌握火侯,讲究技巧,如此有助于提高成功率。

  2.明确焦点,选准突破点,促使靠拢利益平衡点,避免在细枝末节上纠缠。调解员只有清楚纠纷症结所在,方能对症下药,有的放矢。调解员的调解绝不是“和稀泥,各打五十大板”。调解虽不同于诉讼和仲裁,但基本事实应该清楚,是非应该基本分清,调解要有法律依据。在此基础上,对当事人讲明利害,引导劝诱,由此达成的谅解和妥协当事人方能心服口服,也不致于轻易反悔,因为对簿公堂也无非如此。当然,涉及家庭纠纷的,可不必过分拘泥于是非分明,所谓“清官难断家务事”。此类案件可兼顾法和情理因素,重在道德教化。

  3.遵守调解规则。调解不同于诉讼,无需严格的程序,但并不等于调解可以无视规则。规则的奉行,起码可以保证形式上的公正。一套有效的规则,能够克制调解人员的恣意行为,保障争议双方对话和争论的自由。

  (七)调解的技巧

  1、“相同近似接近”法
当事人双方在诉讼之前或者在进入诉讼以后,都或多或少地已经形成了一定的对案件事实及对方当事人或调解主持人员的态度,这种态度会呈现出相对的稳定性和持久性,但并非是一成不变的。从社会实践的角度看,态度的形成与转变是紧密相连的,旧的态度转变必然带来新的态度的形成,在调解过程中,没有当事人态度的转变就不会有调解的成功。而要使当事人的态度能够转变,就需要调解人员在劝说、引导当事人转变态度之前,向对方表示自己与其在性别、民族、职业、经历、身份、个性、认识等方面具有相同或近似之处,这样可以是对方缩短与调解人员之间的心理差距,削弱或消除心理障碍,引发对方的认同感,营造一个平等和谐的氛围,把调解人员当作可以信任的人,愿意接受劝说、引导。如果调解人员单纯的只强调纠纷双方的对错责任,把自己置身于当事人之上,那么当事人是很难以听得进去任何劝说,因为当事人没有得到其心理上需要的一种信任,自然也就不会转变态度,甚至不会把心里的原始状态呈现出来,所以这种氛围下的调解工作大多是不成功的。

2、“焦点说服”法
民事纠纷案件在审理过程中能够确认出当事人双方争议的焦点,而往往双方相互冲突的一对矛盾当中,又各自存在着其自身的焦点。调解人员不但要抓住案件的焦点,还要抓住双方各自内心的焦点,这样才能针对当事人错误的态度和认识有的放矢地进行说服。在展开说服以前应当对当事人的需要、动机、情感、意志等作尽量的了解,剖析当事人形成错误认识的原因,抓住问题的焦点进行说服。在说服过程中必须实事求是,不夸大也不缩小,对当事人所坚持的错误认识要晓以利害,运用事实和法律准确地阐明利弊关系,推动当事人态度的转变。有的人认为把利害关系宣传的越严重就越会给当事人造成心理压力和恐惧感,从而越有利于对方态度的转变,其实这种过分的夸大宣传反而会引起抗拒心理,从而采取拒绝和对抗的态度,并不有助于当事人态度的转变。在进行说服时,绝不要无的放矢,毫无针对性,千篇一律采用一种方法,要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,运用不同的方法耐心地进行说服。

3、“群体影响”法
人作为个体是依群体而存在的,个体的认识大多会因群体的认识转变而随之转变,特别是在社会、群体中人们普遍存在一种讨厌和排斥群体“偏离者”的倾向,所以个人在一般情况下都不愿意成为社会、群体的“偏离者”,为避免自己成为“偏离者”,个人就会采取转变自己的相应态度来适应社会、群体的环境,于是,这种心理就为我们在解决纠纷时提供了一种利用群体认识引导个体认识转变的方法。除群体影响个体态度的形成和转变外,公众舆论的作用对个体态度的形成与转变也有很大的影响。在调解中,要充分运用积极的群体影响和公众舆论的作用,对当事人适时的进行劝说、引导。诸如在离婚案件中涉及第三者的问题,要使错误一方感受到社会所倡导的正确的婚姻家庭关系,转变错误态度;在调解遗弃老人纠纷时,要宣传赡养老人不仅是法律规定的义务,同时也是必须遵守的社会公德等等。要让错误一方感受到其与公众群体相背离,失去支持原有错误的力量,认识到错误从而转变态度。

4、“心理互换”法
这种方法在调解中是一种常用的方法,即俗话所说的“将心比心”、“设身处地”为别人着想的方法,是通过角色的互换,让自己去感受对方的心理,使之了解、体谅对方,缩短与对方的心理差距,缓解对立情绪,进而使被劝说者改变态度的调解方法。这既可以用于当事人双方,也可以用于调解人员与当事人之间。如果只站在自己的立场上去考虑问题,不顾及对方的感受,在心理上就会形成对立,不利于调解的进行,如果能从对方的角色去观察、考虑问题,就能够增进彼此的沟通,一些对立的矛盾就会得到化解。这也是一种密切人际关系的有效方法。

5、“上、下台阶”法
“上台阶”法,即劝说者先提出一个对方能够接受的观点,待对方接受以后,由于法律规定或道义产生的义务和责任的缘故,进一步引导对方深入,直至对方接受其原来所排斥的观点,一步一步地使被劝说者转变态度的方法。因为人的心理总是不愿接受与自己已经形成的认识差距较大的观点,如果一开始就提出很高的要求,对方是不易接受的,所以在对方接受了一个与其心理定位差不多的观点之后,在这个已经接受的观点之下就派生出进一步的义务和责任,这或许是法律规定的,也或许是当事人接受前一个观点所派生出来的。在这种情况下,当事人基于前一个认同或承诺,会更好地容易接受后面的观点,最终上到一个当事人双方共同认可的台阶,达成调解协议。如在调解损害赔偿纠纷时,第一先让双方当事人确认查明的事实,第二让双方各自确认应承担的过错责任大小,第三让双方确认造成损害的事实,第四让双方确认被损害的物的价值或合理的医疗等费用,第五提出应当赔偿的数额。

  “下台阶”法与“上台阶”法相反,即先提出一个较高的要求,在对方拒绝后,再逐渐降低要求,直至对方接受的方法。这种方法的运用,会让对方感觉到不断有所让步,心理上产生一种满足,使心理在平衡的状态下逐步达成统一,这和在商品市场上高报价低销售的原理是相同的。

  “上台阶”法与“下台阶”在调解过程中针对双方当事人的不同情况可以融合运用,让当事人在心理的反差变换过程中,逐渐趋于统一,也是调解原则中“让当事人获得心理平衡”的具体表现。当然,不论是“上台阶”法与“下台阶”法都只能在尊重当事人、忠实于案件事实的前提下合理运用,不能带有误导甚至欺瞒当事人的情形出现,否则就违背了调解中必须坚持合法的原则。

6、“两面论证”法
在进行引导、劝说的过程中,调解人员需要通过论证自己的观点来改变对方的态度。调解人员可以根据其所掌握的案件事实,归纳出当事人的争议焦点问题,然后有针对性地提出自己对争议焦点的认识观点,并通过论证该观点的成立,使当事人接受该观点,从而改变原有的态度。这种调解人员自己来论证观点的方法,可以只进行正面论证,而不提及反面论点,也可以既谈正面观点,又谈反面观点。

  在调解中,应该使用哪种方法才对转变当事人态度产生最佳效果,不可一概而论,应该区别情况选用:一是视当事人的受教育程度的高低而定;二是视当事人所持态度而定。当事人受教育程度愈高,其态度转变受单面论证的影响愈小,而两面论证法把反面论点逐一加以陈述,并逐一驳斥,这样容易使当事人认为调解人员是客观、全面、实事求是地看待问题的,因此能够让当事人接受。如果调解人员回避反面论点,当事人可能推测调解人员不是无理反驳反面观点,就是有偏见,从而降低调解人员劝说的可信度。但是过多地谈及相反论点,又无充分的反驳,会使当事人理解为调解人员在暗示这个问题仍然属于有争议的问题,反而会妨碍当事人态度的转变。如果当事人受教育程度低,则不容易理解相反观点的存在,调解人员如列举出相反观点,可能使其迷惑不解,而不利于调解的成功,所以,对受教育程度低的当事人一般宜用单面论证法。如果当事人所持态度与调解人员劝说、引导的意向一致时,用单面法的效果比两面法的效果较好;如果当事人所持的态度与劝说、引导的意向不一致时,用两面法的效果为好。

7、“权威劝说”法
权威是指使人信从的力量和威望,或者在某种范围内最有地位的人或事物。运用心理学权威效应原理转变当事人态度的方法,就叫权威劝说法。在日常生活中,我们不难看出权威效应的运用,如生产者请具有权威性的科研机构、专家权威人士、专门组织,对自己的产品性能、质量进行鉴定,并将鉴定书纳入广告,从而使更多的消费者接受。在调解中可以运用权威效应转变当事人的态度,只要有法律规定的,要引用法律规定,根据案情列举案例,通过调解人员对法律规定的释疑,准确定义,以权威性的说服力是当事人转变态度。此外,对一些案件中涉及专业性问题的情况,可以邀请权威人士参与调解,或请专门机构对一些专门性问题进行鉴定,引经据典地劝说当事人转变态度。

    做好社区各种矛盾和纠纷的调处,要做到“四讲”,即讲法律、讲政策、讲感情、讲道德,在处理群体事件时应该做到“三不”,即临危不惧、临乱不慌、临暴不躁。调解工作至始至终贯穿一个原则,就是“心中有爱、用心用情、心中有底”,对老百姓真情实意、办事公正注重技巧,拿出确实可行、心服口服的调解办法。

7、法官的经验-----“三个公开”
  “三个公开”,是指能证明事实的证据公开;与本案有关的法律规定公开;解决纠纷的思路公开。之所以要强调三个公开,是为了给当事人指明方向,使当事人明白解决纠纷的最好结局是什么,从而促使其作出正确的选择。
  【案例】男女双方于1986年自行相识恋爱,1988年6月登记结婚,未育。婚后双方因故产生矛盾并经常发生争吵。男方在两次起诉并被判决不准离婚后,于2008年第三次提出离婚诉讼。一审法院查明,1997年8月,男方父亲单位增配公房一套,受配人员为男方与父亲,租赁户名为男方,房屋受配后由小夫妻居住使用。诉讼中,女方自知和好无望,要求解决离婚后的住房问题,而男方不同意女方的要求。男方认为自己虽为承租人,但父亲系实际受配人,父亲享有居住权,要求法院保护老年人的合法权益。因调解不成,一审法院遂判决离婚,住房因涉及男方父亲的权益而不予处理。女方提出上诉,要求解决住房问题,否则不同意离婚。
  案件到了调解员手上,了解到一个情况,即女方的外甥女属于知青子女,在政策允许回沪时,男方父亲接受了女方外甥女落户,现男方希望女方外甥女能将户籍从其父亲处迁出。
  通过摸清本案情况,我认为从判决角度说,一审没有问题,但该判决无法对纠纷一并解决,女方的居住问题、女方外甥女的户籍问题,都需要当事人及相关人员运用其他途径另行解决,故对各方最有利的方案是让男方父亲、女方外甥女共同参与调解,以期能通过一案一揽子解决离婚后所有的事宜。
  在调解过程中,我首先在公开上做足了文章。由于本案事实比较清楚,我侧重于在法律规定、解决纠纷思路上予以公开。从法律上,我侧重于向双方言明利弊。对女方来讲,一审判决并无不当,因为离婚案件只处理婚姻双方的财产,涉第三人权益的部分应当另案起诉,由女方与男方及男方父亲共同解决。房屋承租权的归属有两种可能,如果考虑到女方长期居住、他处无房屋、且因患病无法生育等因素,让其得到房屋承祖权,则女方要给予其他承租人补偿;如果考虑到房屋来源、同住人享有权利份额,女方可能得不到房屋承租权,由男方给女方补偿,但这种补偿应与女方的权利份额相当,仍难以彻底解决女方今后的住房问题。同时,根据法律规定,在女方仍无法解决居住问题的情况下,男方负有以住房等个人财产予以帮助的义务。这种法律上的释明,剔除了当事人不合理的预期,使双方的心理价位更加趋同,利于调解。本案中,双方都希望能一次性解决住房、补偿款、户籍问题,而各方都有相互帮助、相互制约的地方,即补偿款的让步与户籍迁移、租赁户名变更与领取补偿款交织在一起,给各方施加了一个适当的调解压力和动力。从这些情况出发,调解的总体思路是多方参与、女方得房、男方得钱、女方负责户籍迁移、男方协助变更户名。我将这样一个能兼顾各方利益的纠纷解决思路公开给各方当事人,很快得到了各方积极的回应。我又分别将男方父亲与女方外甥女找来,言明利弊,使他们在维护各自亲人的考虑下积极配合法院工作。其后,各方在大的方向上达成一致,女方的底线是得到租赁权的同时支付房价一半作为男方的补偿款,但要求变更租赁户名后分期给付补偿款;男方的底线是分期得到2/3补偿款或一次性得到1/2补偿款,且女方将外甥女户籍从其父处迁出。针对双方履行义务方式上的差异,我提出了能促使双方互相制约并完全履行义务的具体方案:房屋由女方承租,女方给付男方及男方父亲房屋价格一半的补偿款,男方住回其父亲处;女方于协议签订之日起一个月内将房款交至法院,并负责将外甥女户籍从男方父亲处迁出;男方则协助女方办理房屋租赁户名变更手续;双方将上述手续办理完毕后,男方到法院领取房款。这一方案得到各方认同,本案顺利调结,还取得了调执兼顾的良好社会效果。
  当然,实行“三个公开”应做到三点,才能真正达到公开的正面效应:即要做到以德取人,以心换信,树立公正形象,避免亲此疏彼;要做到以法引导,以理服人,防止先入为主、强加于人;要做到以情平气,以情慰弱,消除误解,平心静气解决纠纷。

  调解学涉及心理学、法学、人际关系学、证据学、社会学、语言学、哲学、伦理学等学科,属于社会科学的范畴,研究的是如何做人的工作的科学,所以,调解学是现代司法体系当中的一门边缘学科,需要我们不断地提高自身的专业素质,以富有创造性的方式、方法有效地驾驭调解全过程。


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