北京市门头沟区司法局基层科2011年8月，为了进一步推动门头沟区人民调解工作，司法局开展了人民调解委员会规范化建设示范单位创建活动，旨在通过规范人民调解委员会的建设，进一步调动广大人民调解员工作的积极性和主动性。通过自查、申报、检查、验收等程序，确定了大峪街道中门花园社区人民调解委员会、龙泉镇东辛房村人民调解委员会等26个人民调解委员会为我区首批“人民调解委员会示范单位”，经过半年多的不断完善，26个示范人民调解委员会的建设初见成效。为了更好发挥示范人民调解委员会的积极带动作用，全面发挥基层人民调解组织在社会稳控方面的“第一道防线”作用，2012年年初，门头沟区司法局决定在全区推行人民调解委员会规范化建设“一带X”工作模式，旨在全面强化我区人民调解委员会规范化建设，促进人民调解工作职能作用的全面发挥。
一、什么是“一带X”工作模式
人民调解调解委员会规范化建设“一带X”工作模式，是门头沟区司法局在2011年确立26个“人民调解委员会示范单位”的基础上，进一步推进全区人民调解委员会规范化建设的一种工作模式，其中的“一”就是现有的26个示范人民调解委员会中的每一个调委会，“X”就是其他尚未达到规范化建设标准要求的人民调解委员会之中的每一个调委会，“一带X”：通过每个现有示范人民调解委员会带动若干个尚未达到规范化建设要求的人民调解委员会，进而逐步规范和完善基层人民调解委员会的组织队伍建设、调解场所建设、工作制度建设、业务活动规范、工作纪律规范等，从而真正发挥人民调解工作在化解社会矛盾纠纷中的基础性作用，推进我区人民调解工作的全面开展。
二、为什么要搞规范化建设“一带X”
2011年1月1日，《人民调解法》正式实施，人民调解工作在化解矛盾纠纷中的基础性作用得到了进一步肯定，人民调解工作的规范化要求也有了更高标准。随着我区跨越式发展和城乡一体化进程的快速推进，原有调解组织的队伍建设、制度建设、工作规范建设等已经不能够很好适应当前社会变化的需要，存在主要问题如下：
（1）人民调解组织人员更替变化滞后，组织完善度不够。我区13个镇街、178个行政村、99个社区居委会按照要求都建立了相应的人民调解委员会，还有一些企业和行业也建立专业性的人民调解委员会。但是，由于我区跨越式发展给经济社会带来的急剧变化，这些组织人员的构成由于两委人员变更、村民的迁徙和流动等原因，已经出现了更新不及时、组织机构设置流于形式等问题。一些人民调解员实际上并不能真正及时、有效地开展人民调解工作。
（2）基层人民调解组织制度建设不完善、不规范。早期我区依据北京市司法局关于人民调解组织建设“六统一”要求，对全区基层人民调解组织从工作标识的悬挂、工作职责的明确到调解事项的登记、调解文书的归档、调解数据的统计等各项内容都做过详细要求，但是，随着这些年基层村居委员会的地址变迁和人员更替，这些标识要求、制度要求难免出现了残缺，人民调解员在工作过程中不规范、不严肃现象时有发生，现实情况需要我们全面、及时地搞好基层人民调解组织的规范化建设。
（3）人民调解员主观能动性不强，作用发挥不够。由于人民调解制度的性质特点，决定了人民调解的案件主要集中在婚姻继承纠纷、赡养抚养纠纷、财产侵权纠纷、土地拆迁纠纷、相邻关系纠纷等与群众生活密切相关的、易发的、常见的几种民事类纠纷，这些纠纷的解决与否往往对村干部本人影响并不大，加之调解工作没有专项经费支持，有些纠纷调解工作往往费力不讨好，一些村居委会干部为了抓好本村居的经济建设、为百姓争取看得见摸得着的利益，对待像人民调解这样的一些软性工作，往往仅稍加过问或者直接就将当事人推向了诉讼等其他纠纷解决途径，主动开展调解的主观能动作用发挥的并不突出。
（4）调解质量、调解效力有待于进一步提高。稍好一点的人民调解委员会，能够在发现百姓中间的一些纠纷问题时，积极通过人民调解来解决问题，但就是这些为数不多的主动调解，在调解质量和调解效力上也有待于进一步提高。造成这种结果的原因是人民调解员的法律素质不高、调解能力不强，人民调解工作的法律性决定了人民调解员对于法律知识的理解和调解技巧的掌握程度将会直接影响到人民调解工作的质量，当前社会矛盾的纷繁复杂，法律关系错综难辨，因为法律知识掌握程度不够而使调解工作陷入困境的情况时有发生。
上述问题表明，想要真正促进人民调解工作职能的发挥，全面系统开展人民调解委员会规范化建设势在必行，只有从组织建设、队伍建设、调解场所规范、工作制度规范、业务活动规范、工作纪律规范等方面全面规范起来，人民调解工作才能更好开展，其作用才能更好发挥。
三、为什么“一带X”的工作模式可行
26个示范人民调解委员会的建设完善，为我们提供了能够带头引路的典型，它对于引导带动其他人民调解委员会的规范化建设具有理论上的优越性和实践上的可操作性。
一是因为“一带X”符合人民调解的民主性。人民调解委员会是依法设立的群众性自治组织，人民调解员是由人民群众选举产生，人民调解通过人民群众自我教育、自我管理、自我服务，化解自己内部的矛盾纠纷，是社会主义国家人民当家做主、行使管理社会事务民主权利的重要体现。通过“一”来带动“X”，就是进一步打破人民群众的村居行政区域界限，更大范围地发挥人民群众能够自我教育、自我管理、自我服务的这种民主自治精神，更好地取百家之长补自己之短。
二是“一带X”符合马克思主义实践认识论。马克思主义实践认识论告诉我们：实践决定认识，实践是认识的来源和最终目的，实践是检验认识正确与否的唯一标准；认识对实践有反作用，正确的认识、科学的理论对实践有指导作用，错误的认识、不科学的理论对实践有阻碍作用。科学理论是人们对事物及其发展规律的正确认识，它对实践活动具有巨大的推动作用。我们正是在不断摸索完善的实践中，归纳出了人民调解委员会规范化建设的这些“一”的典型，这些“一”是在不断实践过程中形成的正确认识，通过这些“一”来带动其他的“X”，是让正确认识来指导实践，并在实践中得到进一步检验的具体体现。
三是“一带X”符合群众路线工作方法。党的群众路线既包括“一切为了群众，一切依靠群众”的群众观点，也包括“从群众中来，到群众中去”的工作方法。“人民调解委员会是依法设立的群众性自治组织，人民调解员由人民群众选举产生。”体现了人民调解工作相信群众、依靠群众的群众观点。“人民调解工作调解的纠纷是人民内部矛盾，调解的宗旨是为人民群众排忧解难，调解的目的是平息人民群众之间的纷争，增强人民内部团结，维护社会稳定。”体现了人民调解工作从群众中来、到群中去，一切为了群众的根本目的，让这些具有很强群众自治性组织通过互相帮助、互相带动，进而实现逐步全部规范，本身就是群众路线的一种体现。
四、“一带X”中的“一”有什么优势，“一带X”都要带什么
“一带X”中的“一”在组织建设、队伍建设、调解场所规范、工作制度规范、业务活动规范、工作纪律规范、经费保障规范等几个方面已经初步形成了规范化标准，“一带X”就是要通过“一”的带动，逐步实现“X”都能达到这些标准要求，进而解决困扰人民调解委员会建设和人民调解工作职能作用发挥的一些问题。
（一）通过带动组织建设，破解调解组织更替变化不规范难题
规范化人民调解委员会要求：村居、镇街、企事业单位人民调解委员会名称由“所在地行政区域名称或企业事业单位名称”+“人民调解委员会”两部分组成；行业性专业性人民调解委员会名称，由“行政区域名称”+“行业、专业纠纷类型”+“人民调解委员会”三部分组成；人民调解委员会发生人员变化、地址变更或者新增、撤销等情形，于发生之日起30日内向司法行政机关备案，同时在调解组织办公场所向社会公告。这些规定从制度上规范了人民调解委员会的名称和人员更替、地址变更等变更程序，从而使人民调解工作在组织形式能够跟上时代变化的需要，能够满足百姓实际需求的需要。
（二）通过带动队伍建设，破解调解组织人员组成和人员素质难题
一个规范的人民调解委员会，调解委员由3至9人组成，应有妇女和少数民族成员。村居人民调解委员会以不少于每100户设置一名人民调解员的标准进行选聘，形成遍布辖区的队伍建设格局。镇街人民调解委员会至少选聘2名专职人民调解员、行业性专业人民调解委员会至少选聘3名专职人民调解员负责人民调解委员会的日常工作。只有调解组织的工作人员组成和人员素质得到了保障，调解工作的有效开展才能得到保障。
（三）通过带动调解场所规范，提升调解工作形象，扩大调解工作在百姓中的影响力和认知度
人民调解委员会一般应当有单独使用的调解工作场所，室外应有该人民调解委员会名称的标牌，室内悬挂全国统一的人民调解标识、调解原则、当事人在人民调解活动中的权利和义务；置有人民调解员花名册，载明调解员工作职责或对应的责任区域；配备桌椅、书柜、档案柜、桌牌等必备办公设备。室内干净整洁，能够满足不公开调解纠纷的需要。规范的办公场所对于提升人民调解工作形象，取得百姓对调解的信赖有着重要意义。
（四）通过带动业务活动规范、工作制度规范，促进调解工作正规化、制度化
建立岗位责任制度，明确责任分工和责任区域，严格岗位职责和工作纪律；建立纠纷排查制度，定期纠纷排查化解与特殊时期的专项矛盾排查化解活动相结合；建立学习培训制度，人民调解员每年不少于一次学习培训；建立工作例会制度，定期召开人民调解工作例会；建立回访督促制度，对已经调结的特别是分期履行和容易反复的纠纷要适时进行回访；建立请示报告制度，能够确保事态不扩大、不蔓延、不激化；建立档案管理制度；建立统计分析制度。通过全面规范人民调解的业务活动规范和工作制度，逐步促使我区的人民调解工作更加正规化，促使人民调解工作各项管理更加制度化，提高人民调解工作的社会影响力和公信力。
（五）通过带动工作纪律规范、经费保障规范，促进人民调解员积极发挥职能作用
人民调解员开展人民调解工作要佩戴全国统一的人民调解徽章，佩戴贴有相片、载有姓名的胸牌，言行有礼、举止规范。人民调解委员会能够及时开展调解工作，根据当事人的意愿积极协助办理人民调解协议书司法确认。人民调解委员会接待咨询、受理纠纷、调解笔录、协议制作、回访记录等档案装订规范齐全。人民调解委员会要在明显位置设立意见箱或意见簿，公布办公时间、业务电话和监督电话。人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费应足额发放到人民调解委员会及人民调解员手中，有发放记录等凭证。通过责任制度和经费保障，督促、调动广大人民调解员工作的积极性。
五、“一带X”工作模式具体应该怎么带
首次确定的26个示范人民调解委员，有镇街人民调解委员会6个，社区人民调解委员会10个，农村人民调解委员会10个，涵盖了我区13个镇街辖区范围，基本上保证了每个镇街都有1~2个示范人民调解委员会，这为我们实施下一步的“一带X”具体操作打下了好的基础，要充分发挥这些“一”的带动作用，具体可以从以下几个方面入手：
（一）从管理实施层面上讲，可以通过由区司法局指导监督、各镇街司法所具体安排实施、当地党委政府支持配合来带动
基层人民调解委员会的规范化建设，全区需要有一个标准；规范化达不达标，全区需要一把尺子。区司法局应当肩负起规范性标准的制定和对各个人民调解委员会规范化建设的检查验收工作。“一带X”工作重点在各基层人民调解委员会，各镇街司法所熟悉情况、方便管理，负责“一带X”的具体安排实施责无旁贷。当然，“一带X”的实施离不开当地党委政府的大力支持和积极配合，当地党委政府支持不支持、支持的力度大小，是各镇街基层人民调解委员会规范化建设能不能搞、搞得好与坏的关键。
（二）从地理位置上讲，通过相邻或相近的地缘优势，就近带动
相邻或相近的村居，在地理环境、风俗习惯、人员组成等方面往往有着相似的情况和千丝万缕的联系，现有的人民调解委员示范单位就近带动附近的人民调解组织进行规范化建设有以下优势：一是相互之间人员熟悉，交通、办公、居住环境等条件便利，从技术层面上实施帮扶带动便于操作；二是就近实施帮扶带动能够大大节约工作成本，方便被带动的村居随时随地能够和示范单位探讨学习；三是便于大家互相帮助学习、互相竞争，有利于形成村村之间比学赶帮的良性竞争局面。当然，就近带动也不是“一刀切”、“一把抓”，我们在提倡就近带动的同时也不能忽略了各个村居的具体情况和自身特点，各个村居也可以根据自身情况，根据自身所具有的优势和所存在的不足，选择能够互相匹对的示范人民调解委员会进行结对帮扶带动，这样更有利于在“一带X”的过程中能够取长补短，事半功倍。
（三）从工作业务上讲，可以通过集中讨论、单独交流、观摩学习等方式带动
已有的26个示范单位，在组织队伍建设、调解场所的建设、工作制度工作纪律的完善、业务活动规范和经费保障落实等方面都已经基本达到规范化建设的标准要求，在“一带X”的实施过程中，可以通过参观学习示范单位的场所建设、制度建设、档案管理等来规范自己单位的一些基础设施和基础性制度的建设；可以通过讨论探讨的形式，互相学习在调解过程中积累的一些好的经验和做法，互相探讨在人民调解实务中一些制度如何规定更便于人民调解员操作实施；可以通过组织新任人民调解员观摩学习一些经验丰富的老人民调解员现场调解来实现在实务中培训、在实践中成长，从而切实发挥示范单位的带动作用。
（四）从具体实施步骤上讲，可以实施分先后、分批次的梯次带动
通过一带一、一带二逐步实现后来的“二”也能够二带二、二带四，进而逐步实现全区的人民调解组织都达到规范化建设要求。“一带X”的过程中我们在重视“一”的积极带动作用的同时，也要注重“X”的自身实际情况，各基层人民调解委员会所在的村居的经济条件、人员组成结构有其自身的特殊性，要进行分阶段、分批次的梯次带动而不是一哄而上、全部带动。“一带X”的实施要根据“X”自身条件的成熟一个规范一个，条件接近的村居尽早实施、早日规范；对各种设施、制度建设尚不完善、条件尚未成熟的村居，“一”在带动的过程中要通过多次帮助、逐步帮助积极帮其完善自身条件，争取早日达到规范化要求。

（史运德）