2023年4月27日，欧盟委员会正式发布了《欧洲议会和欧盟理事会关于标准必要专利条例和修订（EU）2017/1001号条例的提案》（《Proposal for a Regulation Of The European Parliament And Of The Council On Standard Essential Patents And Amending Regulation (EU)2017/1001》）1（以下简称“《欧盟提案》”）。《欧盟提案》是欧盟于2020年发起的知识产权行动计划的一部分。尽管该提案还需经欧洲议会和欧盟理事会讨论和批准才能实现，到最终实施时是否会有较大变动尚未可知，但从目前已披露出的采用条例（“Regulation”）这一最高法律效力的法案形式以及从提案内容的丰富性来看，一旦提案通过，欧盟的行动将可能极大地改变标准必要专利（“SEP”）许可在欧洲乃至世界范围内的现状。

标准化活动可以提高产品互操作性，促进技术的更广泛应用。由于标准的网络效应和锁定效应，对于SEP许可的双方而言，SEP持有人在一定程度上相比实施人更具有优势。为了标准的顺利推广，标准制定组织（“SDO”）要求参与标准制定的成员主动进行SEP的申明，并且承诺按照公平（Fair）、合理（Reasonable）和非歧视（Non-discriminatory）（“FRAND”）的原则许可他人使用其标准必要专利。标准制定组织不负责审核所申明的SEP的必要性和有效性，也未对FRAND原则作出量化的、有实操指导性的解释。SEP持有人和实施者往往在许可条件是否符合FRAND原则这一关键事项上难以达成一致，需要寻求纠纷解决机制，导致许可效率低、成本高。另外，在一些产业领域中，比如通信、音视频、物联网（IoT）等，很多标准是国际性的，相应SEP的布局也跨越多个国家/地区。从成本和效率出发，SEP的许可双方通常进行全球许可的谈判，而一旦产生纠纷，双方常采用多国平行诉讼的战术。国际平行诉讼的管辖权争议以及可能冲突的裁判结果更是给本就充满纷争的SEP许可环境雪上加霜。

一、《欧盟提案》的历史背景

《欧盟提案》的提出并非突然，而是有迹可循。事实上，欧盟在近十年以前已经开始关注SEP许可的相关问题，并一直在积极开展研究，寻求行政政策上的解决方案。

2014年欧盟就开始组织针对SEP许可环境的问题和解决方案的公开咨询。2016年4月，欧盟在其《关于数字化单一市场的标准化优先事项》（“《Standardisation Priorities for the Digital Single Market》”）2的通报中指出，SEP许可环境在三个方面有待改善：SEP披露信息的不透明性；专利技术对标准的价值评估以及FRAND定义的模糊性；以及SEP实施的不确定性。

随着5G和IoT标准化活动的进行，欧盟认识到迫切需要确定一些关键性的原则以形成平衡、高效而且可预测的SEP框架。2017年11月29日欧盟委员会发布了《制定关于标准必要专利的欧盟方法》（《Setting out the EU approach to Standard Essential Patents》）3（以下简称“《欧盟方法》”）。在这份《欧盟方法》中，欧盟呼吁标准制定组织对其SEP数据库进行升级，以便数据库能够反映出专利的质量指标，同时改进现行声明机制以提供更实时准确的SEP信息。此外，欧盟还提出进行SEP的必要性审查，确定FRAND定价的一些基本原则，并对SEP诉讼中是否应该颁发禁令救济发表了观点。特别值得注意的是，同样是在这份《欧盟方法》中，欧盟已经提出，相比诉讼程序，调解和仲裁等替代性争议解决机制（ADR）效率更高、成本更低，并提及了欧盟委员会与欧盟知识产权局（EUIPO）正在为中小企业提供的知识产权调解和仲裁工具。从这份早期的《欧盟方法》中，我们已经可以看到一些未来《欧盟提案》的雏形。

2020年11月25日，欧盟委员会发布了《知识产权行动计划》（“Action Plan on Intellectual Property”）4。欧盟认识到，尽管2017年发布的《欧盟方法》提供了一些指导，但SEP许可双方仍难达成一致。因此，欧盟提出，要在2017年《欧盟方法》的基础上，考虑施行改革来进一步澄清和改善有关SEP声明、许可和实施的框架。例如，欧盟再一次提出，将探索成立一个独立的第三方系统来检查SEP的必要性，以提高SEP许可的确定性并降低成本。欧盟还提到了其与EUIPO合作为中小实体（SME）提供IP方面资金支持，以及由EUIPO建立欧洲知识产权信息中心的平台。欧洲议会支持了欧盟委员会关于知识产权行动计划的倡议。

2022年2月，欧盟提出了新的《标准化战略（Standardisation strategy）5》。欧盟提议对《标准化条例》进行修改，要求欧洲标准化组织必须由欧盟和欧洲经济区成员国的国家代表（即各国的标准化机构）处理，避免在制定一些关键领域（例如网络安全，或者氢能）的标准过程中受到欧洲之外参与者的不当影响。欧盟还提出要增强欧洲在全球标准方面的领导力。

SEP的许可活动容易触发反垄断问题。欧盟现行有效的一部重要的竞争法是2011年发布的《关于〈欧盟运作条约〉第101条适用于横向合作协议的指南》（以下简称“《横向指南》”）。经过评估，欧盟发现这部十多年前的规则已无法充分适应后来的经济社会发展。于是，2022年3月，欧盟发布了《横向指南》的修订草案，邀请相关方对此发表评论6。

几乎在同一时间，欧盟还发布了关于《知识产权——标准必要专利新框架》（《Intellectual property - new framework for standard-essential patents》7，以下简称“《新框架》”）征求意见的通知。《新框架》指出，影响SEP持有人和实施者的主要问题是：许可低效，包括“劫持”、“反向劫持”和“择地诉讼”。这些问题主要源于：

（一）透明度和可预测性不足；

（二）FRAND条款和条件的不确定性；

（三）执法成本高，执法效率低。关于新框架的目标和政策选择，欧盟共提出了三点原则：提高SEP的透明度；制定指导原则和/或流程；提高执行的效力和效率。在提高SEP的透明度方面，要求披露和更新SEP的相关信息以改善有关SEP的公开信息；在独立机构的管理和控制下，引入独立的第三方系统对SEP进行必要性评估。在制定指导原则和/或流程方面，明确FRAND的各个方面。例如，澄清FRAND的概念，协商FRAND条款和条件，确定价值链中的适当许可级别。在提高执行效力和效率方面，鼓励进行调解和/或仲裁。此次发布的《新框架》触及了SEP许可中的最主要痛点，并提出了宏观的目标和政策选择，为后面《欧盟提案》的提出夯实了基础。

二、《欧盟提案》的主要内容

《欧盟提案》正文一共78页，内容包括背景介绍、法律基础、利益相关者咨询和影响评估、预算说明、条款正文以及相关附件等。

（一）关于背景介绍、法律基础和影响评估

《欧盟提案》的总体目标是：(i)确保包括小企业和欧盟消费者在内的最终用户从基于最新标准化技术的产品中受益;(ii)使欧盟对标准创新具有吸引力;(iii)鼓励SEP持有人和实施者在欧盟进行创新，在欧盟制造和销售产品，并在非欧盟市场具有竞争力。该倡议旨在激励欧洲公司参与标准开发过程和此类标准化技术的广泛实施，特别是在IoT行业。

在总体目标的指导下，该欧盟提案具体旨在：(i)提供有关SEP和现有FRAND条款和条件的详细信息，以促进许可谈判;(ii)提高价值链中对SEP许可的认识，以及(iii)为制定FRAND条款和条件提供替代性争议解决机制（ADR）。

欧盟还检查了提案与政策领域现有政策规定的一致性，例如与横向指南的一致性。经过评估，欧盟认为提案是对新的欧盟《标准化战略》以及《横向指南》修订草案的补充。

欧盟确认，《欧盟运行条约》（TFEU）第114条可以适当地构成该提案的法律基础，因为第114条的目标是改善单一市场的建立和运作条件。《欧盟提案》旨在确保SEP许可的效率，促进对标准的合法获取并促进标准的广泛运用。这与TFEU第114条的精神是吻合的。

欧盟委员会进行了影响评估，于2023年2月将其提交给监管审查委员会，并于2023年3月17日收到了积极的意见。在影响评估中，欧盟委员会考虑了以下问题:高许可交易成本和SEP许可费负担的不确定性。由于缺乏足够的信息，实施者无法充分提前地评估其SEP暴露情况，以便在规划其产品业务时考虑到许可成本。另一方面，SEP持有人抱怨谈判过程漫长而昂贵，尤其是与大型实施者进行谈判时。这些问题被确定为归结于以下原因：首先，关于谁拥有SEP的信息有限，并且不能确定寻求许可的所有专利对于实施标准都是真正必要的；其次，关于SEP许可费用(FRAND许可费)的信息非常少，实施者在没有或者很少有专业知识或资源的情况下，难以评估SEP持有人许可费要求的合理性；最后，许可纠纷可能会耗费大量时间和成本。

欧盟委员会考虑了五个递进的政策选项来促进SEP许可谈判，并降低SEP持有人和实施者的交易成本。最终，欧盟委员会确定进行到选项四是首选方案。该方案包括（1）建立关于SEP许可的非约束性指导；（2）对SEP进行注册，并进行必要性检查；（3）针对FRAND确认的强制性调解程序；（4）确定SEP的总许可费用。

（二）关于条款正文

条款正文包括10个章节，共72个条款。

第一章：一般规定

该部分规定了条例所建立的SEP规则的目标：提高SEP许可所需信息的透明度; 规定SEP的注册;评估已注册SEP必要性的程序;以及确定SEP许可的FRAND条款和条件的程序。

该部分还明确了条例所适用的对象。规定条例适用于在一个或多个成员国生效的SEP。它涉及由要求SEP持有人按照FRAND条款和条件进行许可的标准制定组织（SDO）发布的标准。但不适用于发布标准的SDO采用免许可费的知识产权政策的SEP。

第二章：能力中心

条例规定，在EUIPO内创建了一个能力中心，以管理SEP数据库、SEP注册和SEP的必要性检查程序以及FRAND的确定。该能力中心还将为中小企业提供有关SEP的培训、支持和一般建议，并提高对SEP许可的认识。

第三章：通过能力中心可获取的SEP信息

这部分详细规定了通知标准和总许可费的过程，SEP的注册和总许可费的专家意见。它还包括有关能力中心将包括在登记簿和数据库中的信息和数据的规定。注册将收取一定费用。

当贡献者或实施者将标准和/或标准的汇总费率以及标准的具体实施情况通知能力中心时，就会触发SEP注册过程。能力中心发布通知，邀请SEP持有人注册。SEP持有人有6个月的注册时间。为了鼓励在后续的6个月内及时注册，SEP持有人在注册之前不能执行其SEP。未在6个月内注册的SEP权利人也不得在注册前要求许可费和损害赔偿。这不仅是为了鼓励注册，也是为了确保实施者的法律确定性。

该规则考虑到某些SEP可能在6个月期限后由专利局授予，并且在标准公布时可能不知道标准的某些实施情况。只有在SEP已经过期、无效或被认定为非必要的情况下，SEP才能从注册簿中删除。注册可以修改，并应由SEP持有人更新。任何利益相关方都可以指出注册不正确或不完整而需要修改。

贡献者或实现者可以就总许可费请求专家意见，但需支付一定费用。然后，能力中心将任命一个由三名调解员组成的小组来发表专家意见。任何利益相关者都可以参与这一过程，并在证明其利益的情况下表达自己的意见。专家意见还应考虑对相关价值链的潜在影响。专家意见将不具有约束力，但将为行业提供有关个别SEP许可谈判的一些指导。

除了SEP持有人在登记簿和/或数据库中提供的关于单个SEP、公开许可计划和联系方式的数据外，能力中心还应收集世界范围内的判例法、第三国的规则和关于FRAND条款和条件的公开信息。它还应该提供统计数据和委托研究。其目标是为利益相关者提供一站式服务，以了解有关SEP和SEP许可的所有信息。大部分信息将免费向公众提供。一些具体的详细信息，例如，关于特定SEP或FRAND决定的报告，将仅在注册并收费时提供。中小企业将从降低的费用中受益。

第四章：评估员和调解员

该部分记载了按照提案规定的程序来选择评估员和调解员候选人执行分配给他们的任务的规则。评估员或调解员不仅应具有必要的技术能力，而且应证明他们是独立的，没有偏见。能力中心应制订一份符合所有条件的候选人名册。能力培训中心应定期审查名册，确保有足够数量的合格候选人。

第五章：SEP的必要性检查

确定一项专利对标准的必要性是一项非常困难的技术任务。尽管SEP持有人尽了最大的努力，但仍可能有注册的SEP实际上对其注册的标准并不必要。因此，由于缺乏对注册数据的检查，对于确保注册的质量和防止任何潜在的滥用来说，必要性检查非常重要。对于SEP持有人或实施者来说，必要性检查也很重要，他们可能希望提交一些SEP进行此类检查，以在谈判期间证明必要性或非必要性。进行必要检查的SEP持有人和要求进行必要检查的实施者需支付一定费用。缺乏必要性检查不应妨碍许可谈判或任何与此类SEP相关的法院或行政程序。

对已进入SEP登记册的已申请SEP的必要性检查将由在相关技术领域具有专业知识且独立性的评估人员进行。

这样的检查将以抽样为基础，每年进行一次，每个专利族只进行一次必要性检查。这些检查将基于确保公平和统计有效的选择的方法进行，能够产生关于每个SEP持有人注册的SEP中真正必要专利百分比的足够准确的结果。

如果在审查过程中，审查员有理由认为已申请的SEP可能不是标准所必需的，审查员应通过能力中心通知SEP权利人任何此类理由，并给予SEP权利人一定时间来提交答复意见。只有在进行听证后，评估者才会给出最终的合理意见。在评估者发表否定意见之前，SEP持有人可以要求进行同行评估。同行评估的结果应有助于改进必要性检查过程并确保一致性。

第六章：FRAND认定

在欧盟启动各自的法院程序之前，必须由SEP持有人或实施者启动FRAND认定。FRAND认定也可以由一方当事人自愿发起，以解决与FRAND条款和条件相关的争议。

如果应诉方未对请求作出答复，能力中心将终止该程序，或应请求方的要求，继续进行FRAND认定。在确定要约是否属于FRAND或确定担保金额时，这种认定可能是必要的。

如果双方当事人都参加调解程序，或者只有一方当事人继续进行调解程序，将任命一名调解员。如适用，将请当事双方或一方提出意见书和建议。当事双方也可以承诺遵守FRAND裁定的结果。调解员将以独立和公正的方式协助他们努力达成FRAND费率确定。调解员将有权主动寻求信息，查阅登记簿和数据库中的所有可用信息，包括其他FRAND决定的机密报告，并在必要时听取任何专家的意见。调解员将向双方当事人提出建议。调解程序不应超过9个月。如果在程序结束时，双方尚未达成和解，调解员将提出最后建议，双方可以接受，也可以不接受。

如果双方达成和解，调解员将终止程序，不出具报告。如果双方在程序结束时未达成和解，调解员将终止程序并出具关于FRAND条款和条件确定的报告。该报告的非保密部分将包含他们最后的建议和调解员申请确定的方法，并可在登记簿/数据库中查阅。

如果一方当事人阻碍FRAND的认定或寻求在其他司法管辖区解决，调解员可以建议另一方当事人终止或继续该程序。服从的一方将根据自己的需要决定如何继续进行。

第七章：程序规定

该部分涉及与能力中心的通信往来、通知下发以及各种时间期限。

第八章：中小微企业

该部分包含了考虑到中小微企业具体需求的待遇条款。能力中心将免费为中小微企业提供SEP相关事宜的培训和支持。费用将由EUIPO承担。在与中小微企业谈判SEP许可时，SEP持有人将被要求考虑向对方提供更优惠的FRAND条款和条件。

第九章：费用和收费

该部分包含有关能力中心服务收费的规则。这些费用应是合理的，并反映所提供服务的成本。委员会将通过实施法来确定行政费用，关于总许可费、评估人员和调解员的专家意见费用，收取的数额和支付方法。收费要适应中小微企业的需要。

第十章：最终规定

拟议的条例适用于其申请日期之后发布的标准。还可能需要涵盖某些重要标准，例如4G，因为许多物联网应用运行在4G上，而SEP许可效率低下。此类标准应在授权法案中确定，并可能因此在适用日期起的有限时间内通知能力中心，以触发注册流程。

三、分析和总结

整体而言，《欧盟提案》核心要点在以下五个方面：

（一）在EUIPO内建立能力中心：能力中心负责管理SEP的注册和数据库维护、负责必要性审查、FRAND认定、总许可费确定、培训评估员和调解员、采取一些手段改善SEP信息透明度和共享。

（二）SEP强制注册：SEP专利权人需在授权6个月内进行注册，并在信息变更时及时通知能力中心，SEP未经注册其专利权人不得执行该SEP。

（三）SEP总许可费确定：SEP持有人可以联合通知能力中心关于标准的SEP的总许可费；标准中SEP份额较大的SEP持有人可以要求能力中心任命调解员对总许可费进行调解；SEP持有人或实施者可以要求能力中心就全球总许可费发表不具约束力的转机意见。

（四）SEP必要性审查：能力中心每年对SEP持有人已注册的SEP进行抽样检查。利益相关方可以就抽样SEP发表意见，专利权人可以就评价结果和他人意见进行答复。

（五）强制诉前调解程序：调解程序排斥法院相关诉讼程序。调解程序过程中专利权人只能请求财务性质的临时禁令，不得请求针对产品的禁令。

《欧盟提案》从无到有地建立起了一套全新的SEP许可框架，其改革力度之大，在全球范围内无出其右，充分彰显其所谓保护中小微企业、成为全球SEP治理规则引导者的决心。单就政策而言，这些新规则确实对于当前SEP许可的各种痛点有很强的针对性。但从实施层面来看，EUIPO的能力中心所肩负的责任巨大，是否有充分的政策、组织、人力、财力资源来组建这样的能力中心并按理想情况运行仍有待观察。而且，该提案也对专利权人带来了沉重的合规负担。提案自公布以来就受到了众多专利权人的强烈反对，未来是否能够审议通过仍充满悬念。

【参考文献】

<1> Proposal for a Regulation Of The European Parliament And Of The Council On Standard Essential Patents And Amending Regulation (EU)2017/1001, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A52023PC0232

<2>Standardisation Priorities for the Digital Single Market, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2016:176:FIN

<3>Setting out the EU approach to Standard Essential Patents, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A52017AE6184

<4> Action Plan on Intellectual Property to strengthen EU's economic resilience and recovery,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_2187

<5> An EU Strategy on Standardisation-Setting global standards in support of a resilient, green and digital EU single market, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/uri=CELEX:52022DC0031

<6>欧盟已于2023年6月1日通过了《横向指南》修订草案。新的《横向指南》于2023年7月开始施行。

<7>Intellectual property – new framework for standard-essential patents, https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13109-Intellectual-property-new-framework-for-standard-essential-patents_en

（本文仅代表作者观点，不代表北京市知识产权公共服务中心立场）